行政机关对农村集体财产的管制权主要体现在两个方面：其一，对集体土地利用或处分行为的审批权。按照《农村土地承包法》第48条的规定，将“四荒”土地发包给本集体经济组织以外的人，需要报乡（镇）人民政府批准。按照《土地管理法》第60条、62条的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先过乡（镇）政府这一关。其二，对城乡土地资源流转的限制与垄断。在现行法中，集体经济组织不得直接在其土地上为城镇单位或个人设定建筑用地使用权。城镇单位或个人要想从农村获得建筑用地使用权，必须通过征地程序，由政府将集体土地征为国有土地，然后再出让给需要用地的人，这可以说是一种“合法”的垄断行为。

　　行政权力对农村集体财产的直接控制是公开、正式的，通常也是合法的——从法实证主义的立场看是合法的。与此不同，行政权力对农村集体财产的间接控制通常是隐蔽的，而且没有法律依据，可以说是一种非制度化（非正式）的控制。按照《村民委员会组织法》的规定，乡（镇）政府与村委会之间是指导与被指导关系，反过来说则是协助与被协助关系，二者并非上下级之间的科层关系。然而，在现实生活中，很多地方的乡（镇）政府却利用政治组织关系、乡镇干部与村干部的私人交情、经济上的互惠关系以及传统观念的残余影响力等因素建立了其与村委会之间事实上的领导与被领导关系。借助这种非正式的科层关系，行政权力对集体财产施加变相、隐蔽的控制。一般来说，这种控制都以获取经济利益为目的。譬如，“三提五统”中的三提——公积金、公益金、管理费——本来应该全部归村集体，但有些地方乡（镇）政府却要求村干部向其上交一定比例的村提留，作为其预算外收入；有些地方甚至实行“村财乡管”，亦即村提留交给乡（镇）政府掌管，村委会花钱要到乡（镇）政府支取。[5]又比如，国家征收征用集体土地的补偿金本来应当归属于村集体，但有些地方的乡（镇）政府却从中提取一定比例。[6]由于村干部多方面受制于乡（镇）政府，所以他们不得不按照乡（镇）政府的要求行事——有些时候，他们自己也能从中渔利。

　　从上个世纪初开始，我国的国家权力逐渐向乡村社会灌输。新中国成立后，经过数次政治运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]上个世纪90年代提倡村民自治，国家权力逐步退出乡村，然而，在隐退的过程中国家权力却在一定程度上以变相的方式残留下来。基层政府对农村集体财产的间接控制（非正式控制）恰恰体现了这一点。

　　美国经济学家德姆塞茨认为，完整的所有权是由一组未加限定的权利组成的，一旦政府对这组权利的一部分施以限制，就相当于该所有权已被部分地分配给了政府，从而丧失了完整性。[8]我国农村集体财产所有权就是一个范例。行政机关对集体财产的管理权损害了集体财产所有权的处分权能，对集体财产的收益提取权以及间接控制损害了集体财产所有权的收益权能，而对集体土地的过度征收与征用则使集体土地所有权的存续时刻面临着危胁。显然，行政权力控制下的农村集体财产所有权是一种残缺的所有权。

　　（二）村社干部权力支配下的集体财产

　　按照《民法通则》第74条第1款的规定，农村集体财产的所有权属于一定范围内的劳动群众集体。由于“劳动群众集体”是一个极其抽象的存在，其自身难以行使所有权，所以《民法通则》第74条第2款又规定由村农业生产合作社或村委会经营管理集体财产。从理论上说，村委会或农业生产合作社（以下统称“村社机构”）是“劳动群众集体”或者说农民集体的代表机关，其负责人是农民集体的法定代表人。依据民法的基本原理，作为代表机关，村社机构及其成员的职务行为应当以实现集体的利益为目的，或者说，他们的行为代表了集体的行为。然而，这只不过是制度文本上的理想图式而已。在乡土生活场域中，这种理想图式并未兑现为生活事实。