四、 走向利益平衡模式

　　究竟如何对待露宿和乞讨这类行为？首先应该认识到，紧急救助只是满足了无家可归者的燃眉之急，但并不解决根本问题。据美国对1000多名无家可归者的调查，只有不到半数的无家可归者完成了高中教育。低于常人的教育程度限制了他们在职业市场上的竞争力量，因而最根本的是解决无家可归者的生存本领，使之成为自食其力的劳动者。美国已有某些私人和政府资助的项目帮助无家可归者获得职业训练，包括教授计算机技术、找工作的技能等。从这些项目毕业的学员一般都能找到全时工作。这些项目一般持续9-24个月，在此期间它为学员提供食品、临时住房和咨询服务。实践证明，这种做法最后不仅节省成本，而且也是解决城市流浪乞讨问题的长远之计。但目前这种项目还很有限，因而远不能满足社会需求。30 因此，社会应该将重点放在治理流浪乞讨行为的根本，争取通过建设性的措施帮助无家可归者建立自己安身立命的家园，同时也应该对确实失去自立能力的人提供永久性的社会保障制度，并对一时没有能力自立的无家可归者提供起码的社会救助。

　　当然，建设性措施未必能完全解决城市因无家可归者的流浪乞讨所带来的治安等问题。即使在中央政府的有限支持下，绝大多数城市的财政实力一般都相当有限，且因为政府救济的条件未必能让人满意，致使一些流浪乞讨者不愿意接受政府的制度性救济安排，因而流浪乞讨现象不可能完全消失。对于社会救济系统之外的流浪乞讨行为，大致可以有3类回应措施：任其自然、全面控制或两者的折中-将整治城市秩序的规定谨慎地限于对解决问题而言真正必要的范围内，既不允许扰乱治安者为所欲为，又不授予警察不受控制的自由裁量权以压制和平文明的乞讨行为。不难看出，“极左”或“极右”的处理方式都不合适。一方面，如果在市内全面禁止乞讨，那么无家可归者的言论自由确实受到了不适当的限制。且如果地方政府因财政限制而并不能收留救济全部的无家可归者，全面禁止可能将断绝相当部分乞讨者的生路，其结果或者是造成不人道的后果，或者只是将一部分流浪人口赶到别的地方而已，因而并不能实质性地解决流浪乞讨问题。

　　另一方面，城市是民主得以展开的“公共空间”，但是因为无家可归问题的加剧，美国城市正在失去其公共空间。在美国各大城市，政府拥有45%的土地，并将绝大部分分配为街道和公路等公用地。这些公众可以自由出入的场地对于自由民主而言是至关重要的，因为自由社会的生存需要一定的“公地喜剧”（Comedy of the Commons），以供任何人免费进出交流。31 但“公地喜剧”尤其容易转化为“公地悲剧”（Tragedy of theCommons），因为任何人可以进出的空间也最容易受到滥用。如果不加限制，城市街道可能为犯罪和乞讨等扰乱秩序的行为所主宰，而反而减少了公共空间的正当用途。越来越多的居民因市区秩序混乱而放弃了城市生活，市中心不再是民主的公共论坛，而是和肮脏、贫困、犯罪联系在一起。因此，社会对公共空间规定了基本的使用规则。这些规则并不是对自由的限制，而是自由的前提。当然，从另一方面看，城市对流浪乞讨的限制必须符合宪法对公民自由的保障。自从1960年代的公民权利运动胜利之后，这些限制一般被认为是对个人自由的严重威胁。然而，对个人自由的过分强调又会削弱社区对安全、秩序以及最低限度的公共道德的正当追求。恶性乞讨行为确实对社区和个人的安全构成严重威胁。

　　作为一种妥协方案，地方政府可以禁止在某些地区的乞讨或某些有害的乞讨行为。城市既可以禁止在银行及取款机附近、私人住宅小区和包括火车站、地铁、汽车站在内的公共交通系统等地段乞讨，也可以禁止在普通公共场合下的恶性乞讨。这里的“恶性”是指带有下列行为的乞讨行为：故意碰撞、跟随或过分接近他人，故意阻挡他人或迫使他人不得不回避身体的接触，故意不合理地高声喧哗或采用侮辱性言辞，故意或有可能导致他人对人身伤害或财产偷窃产生恐惧，故意或有可能恐吓他人并迫使其对乞讨作出积极回应。32 事实上，法院近年来的趋势是撤消全面禁止所有乞讨活动的规定，但维持那些更为具体的针对恶性乞讨的规定。33