作为理性的社会政策，中央和地方政府当然首先应该建立多样化的救助项目，为确实失去劳动力的本地居民或流浪乞讨人员提供起码的生活保证，尽可能帮助有劳动能力的流浪乞讨人员在新的社会环境下获得自立的能力，并为一时不能独立生活的人提供临时性的社会救助。可以预料，由于中国的经济发展水平还相当有限，社会难以为每个有需要的人提供充足的生计，因而流浪乞讨将继续作为一种谋生手段；如果城市对此全面禁止，那就等于断绝了这些人的生路，最后的效果只是将他们赶到其它更宽容的地方而已，而完全没有解决实质性问题。

　　然而，地方政府对乞讨行为的规制不仅是一个社会政策问题，而且也是一个宪法问题。笔者认为，中国宪法并没有在城市乞讨问题上完全保持沉默。和美国宪法类似，中国宪法虽然没有特别提到乞讨或露宿的自由，但也规定了和这类问题相关的公民基本权利。第一，1982年宪法第33条明确规定：“公民在法律面前一律平等。”因此，政府的法律限制不应针对流浪乞讨人员的身份，而只能针对具体行为。如果限制乞讨或露宿的规定明确针对农民或生活无着的人，那么它就不符合宪法的平等要求。

　　第二，即使是针对行为的规定也不应不分青红皂白地禁止所有乞讨或露宿行为，否则就可能违反宪法第35条所保障的言论自由，因为对这些行为的全面禁止必然也将它们所表达的观念驱逐出城市以外。38 一个城市至少应留下某些空间允许流浪乞讨人员向一般市民表达他们的困苦-尽管这种表达未必是有意识的，并获得他们的同情和帮助。且只有当政府具备切实存在的公共利益的正当理由时，才能在某些区域内禁止或限制露宿或乞讨行为。这是因为尽管某些露宿影响了城市的市容或日常生活，某些乞讨行为确实损害了地方秩序和治安，但并不是所有的露宿或乞讨行为都是如此。如果正常的乞讨行为对地方公共利益的影响是微不足道的，那么地方政府就不应该被允许对此加以任意禁止。当然，地方政府完全可以禁止恶意乞讨行为，包括那些带有暴力、恐吓、纠缠不休或欺诈的行为，但如果刑法、民事侵权法或地方法规与规章已经针对这类性质的行为规定了普遍的惩罚，那么就没有必要专门针对乞讨规定特殊的惩罚。

　　第三，中国宪法虽然没有规定正当程序条款，但第37条规定“公民的人身自由不受侵犯”。39 这表明政府有关规定不能过于模糊或宽泛，以至给执法人员留下不受控制的自由裁量权。如果有关规定所禁止的是某些地段或某个时段的乞讨行为，就应当具体和清楚地说明这些地段或时段的范围。如果有关规定所禁止的是“恶意乞讨行为”，就应当清楚定义这类行为究竟是什么，以便公民清楚地知道什么行为构成违法，并为执法过程或以后的司法过程提供清晰的可操作的界定标准。40

　　笔者认为，只要符合上述要求，就基本上可以肯定目前地方政府限制乞讨的某些规定的合宪性。在判断过程中，有关审查机构应该运用比例原则，对具体问题进行具体分析。总的判断标准是，地方政府虽然可以禁止露宿或乞讨，但地方对公民宪法权利的限制必须被限制在最小的范围内。有关限制必须对于保障地方的健康和安全等重要的合法利益而言是必要的，且这种限制对公民自由所产生的损害和其所产生的公共利益相比并非不成比例。根据这一思路，对乞讨的全面禁止不但对于维护城市治安是不必要的，而且对流浪乞讨人员所产生的负担也是过分沉重的。另一方面，地方政府可以禁止受到准确定义的恶性乞讨行为，并或许能为禁止在地铁、车站、银行、私人住宅以及某些繁华街区的乞讨提供充分理由，而这些有限措施对流浪乞讨人员的限制也是可以忍受的-至少，他们可以在这些地区以外的地方以文明的方式乞讨。

　　最后值得强调的是，本文上述建议是建立在一个基本假定之上，也就是存在一套比较有效的司法审查制度，使之能够及时界定宪法权利的范围及其所允许的地方限制的程度。在美国，联邦法院对地方措施的审查比较可靠地保障了贫民的宪法权利。中国必须完成相应的制度建构，才能有效保证地方政府在维持当地秩序的过程中避免过分限制流浪乞讨人员的宪法权利。41 惟其如此，不断改革发展的中国社会才能实现自由与秩序的良性平衡。