二、行政法学的萌芽

　　在19世纪强调法治国理念并受自由主义思潮的影响下，行政法学无法脱离宪法的理念影响。19世纪初行政法学尚未发展时，讨论国家宪法的著作中只要是涉及宪法的立国理念，也就是法治国原则时皆会提及分权的原则。同时，也会提及国家行为受到法律约束的原则，最明显的是一位毛伦布莱希（Romeo Maurenbrecher）在1838年刊行的《现代德国宪法学之原理》（Grundsaetze des Heutigen DeutschenStaatsrechts）及查佛（Heinrch Zoe-pfl）在1840年所发行的《德国宪法的共同原则》（Grundsaetze des gemeinen deutsch- enStaatsrechts）等，这两本德国最早期的宪法著作中都已标示出行政与宪法的密切关联，也因此期待将国家行政领域用法治国的原则来加以探讨的潮流应运而生。这个潮流的发生约在1850年开始，最明显的特征有关行政法和行政学及宪法学的分离发展。

　　（一）行政法与行政学的分离发展

　　行政法学的独立发展可以显示在其与行政学及宪法学的脱离之上。先以行政学而言。行政学（Verwaltungslehre）也是一个在19世纪中叶才兴起的社会科学。本来在19世纪中叶以前，警察权既是行政权的化身，故当时德国的警察权研究极为热门，有关著作极多，也是警察国家理念残余的写照，至19世纪开始，警察权已分化成为各个政府机关权限，警察权才逐渐退化成为治安权，行政学也取代了以往警察学的地位，随之产生。顾名思义，行政-此处是专指公行政而言-乃国家行政权所行使的内容。所以，举凡国家行政权力行使的范畴-如警察权限、财政、国防……，都是行政学研讨的对象。如此一来，行政学及行政法所论究的对象即分为二，此二个部门究竟有何不同？是研究目的不同，抑或只是研究方法不同？先以前者而言。

　　行政学的研究对象既是国家及地方政府之行为，其目的乃在求行政的正确性及效率性。在此应先提及德国行政学的开山大师罗伦斯。冯。史坦（Lorenz von Stein.1815-1890）出身在在德国的史坦一生阅历丰富，既担任过丹麦官职，也在德国担任过议员及基尔（Kiel）大学教授，也是德国早期对法国社会主义运动最关怀的公法学者之一。自1855年开始，即他生命最后的30年是在维也纳大学担任教授度过。史坦专门研究宪法学、财政学。1865年至1868年撰写的《行政学》（ DieVerwaltungslehre）使他成为行政学的巨擘。

　　在政治理念上，斯坦服膺黑格尔的自由主义。他认为行政是“运行中的宪法”（taetigWerdende Verfassung）。因此，行政必须依循宪法的原则来遵行。他这本堂皇八册所组成的《行政学》中，分成7个篇章，来讨论所有行政的范围，包括警察权、国家及地方行政组织、民政、卫生健康、治安行政（包括乞丐、殡葬管理……）及教育行政……等等。（注：U.stolleis， aaO， S. 391）史坦如此长篇大论的讨论行政行为，也是朝着行政“应有的作为”。换句话说，期待行政权能“符合”宪法及时代精神的运作。史坦这种将行政学的任务提升到如此高度的价值，使得行政学的概念变得极为广阔。若依史坦的学说，行政学可以包含两个次要的学门-即行政法学及行政政策学。行政法学是专就法的角度来研究行政权的运作， 它也要求行政权的“应为”（Sollentaetigkeit），但却是朝“合法性”方面。而行政政策学（Verwaltungspolitik）也可称为狭义的行政学，则是专就行政权应如何实行方可确保社会的需要。另外，必须讲求行政效率及行政方法以求行政目的的实现。故在目的方面其要求行政权的应有作为则是朝向“合目的性”（Zweckmaessigkeit）方向，故更可以加强对行政权的控制。（注：U.stolleis， aaO， S. 420）