（二）影响行政指导的现实因素

    从理论上讲，行政指导可以认为是平等的双方为了实现各自的利益而进行的多次博弈。但在现实中，行政指导的运行并未按照理论的设想来实现，而是受到了来自各方面的影响，使其成为一种具有实践意义的不同于理论上的行政管理模式。

    1、诱导利益

    诱导利益，顾名思义就是一种利用利益诱导对方服从自己的指导的方式。在实践中，行政机关作出行政指导行为，大都是伴随着利益诱导的。譬如，我国于1989年3月公布的《国家产业政策纲要》将机电、石化、汽车与建筑四大主导产业确立为今后一段时间内国家重点鼓励和扶持的产业，政府将对其实行诱导性倾斜投资，在1995—1999年，政府优惠贷款在这四大产业中的投资比例占总数额的42%，对汽车行业政府拟在四年内投入1275亿元。

    行政指导是以设置利益诱导为存在前提的，如果行政主体只是单纯的表达其行政意愿，并无利益诱导，一则此非现实意义上的行政指导；二则因无利可图，行政相对方也不会主动、自愿接受行政指导。就此而言，诱导利益既应该是行政指导概念的必要构成要件，也是行政指导具有事实上的诱导性与强制力的主要动因之一。

    在理论上，行政指导双方处于平等的法律地位，在现实生活中，由于诱导利益的出现，使双方又一次处于一种实际的不平等地位，使行政指导有一种潜在的、事实上的强制力。一般来说，这种诱导利益大致了表现为两种状态，一种即为前例所表明的直接的诱导利益 ，另一种则为一种不利益的制裁，也就是说，如果行政相对方不接受行政指导，他将受到种种限制而最终使利益受到损害。如1994年国务院针对1993年棉花减产致使大中城市国有棉纺企业原料短缺的情况，为组织好棉纱的均衡生产，加快棉纺工业的结构调整和技术改造，在《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》中要求各级政府劝告各国有棉纺企业从大局出发，开拓控制棉纱生产总量，对不听劝告，盲目超产的企业采取控制棉花供应、限点和控制流动资金贷款等行政、经济手段，促其减产、停产。以上两种情况的出现使行政指导双方在平等基础上的博弈已不存在，诱导利益使双方处于一种不平等的法律地位上，使行政指导具有了事实上的强制力。

    诱导利益虽然在实践中破坏了行政指导双方的平衡，但其对行政指导的运行又是不可或缺的。无论什么行政指导，如果不注重设置利益诱导，或不积极兑现利益诱导，则本身并非是完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导，而企图靠这种欠完整的行政指导去实现政府目标，恐只是南柯一梦。

    2、信赖利益

    信赖利益从字面上讲就是基于对某事的信赖而获得的利益或好处。它是基于民法的诚实信用原则而发展起来的。民法理论认为，当事人为缔约而进行协商之际，已由一般的普通关系进入一种特殊的信赖关系，依诚实信用原则，尽管此时合同尚未成立，仍然在当事人之间产生了相互协调、照顾、保护、通知、诚实等附随义务。这些义务可以概括为当事人应尽的必要的注意义务，违反这种注意义务，即构成了缔约上的过失，导致合同的不成立或无效。因此，信赖利益可以认为是缔约人在缔约过程中因对相对人缔约行为的信赖而享有的现有利益不受侵犯及对未来可得到利益善意期待的权利。

    在行政指导中，相对人对行政主体在心理上存在一种难以抗拒的信赖，这种信赖是出于对政府力量的尊重以及对行政机关拥有的强大的经济力、科技力、资源力的信赖。在现实生活中，极其复杂的社会经济现象使个人无法也无力面对所遇到的各种情况，而拥有强大实力的政府可以更容易的获得情报信息，更容易以宏观手段调控全部资源，使相对人跟容易的获得预期的利益，政府的角色已从原来的守夜人变为积极行政的参与者。