在行政机关作出一项行政指导时，它往往是针对当时的社会情况而以权威者的形象出现，而相对方则出于对这种权威的信赖而演变为对其指导性政策的信赖，这种信赖常常使相对方面对政府指导时失去应有的理智而一昧接受。而政府也应该正视这种信赖，在作出指导市尽积极的注意义务，使相对人从这种信赖中获益。

    （三）行政指导的现实性质

    通过以上的分析，我们可以看出，对一种现象的分析应从理论与实践两个方面入手才能正确揭示其本质，行政指导即是如此。从理论上讲，行政指导是行政主体与相对方在自由平等的基础上，为了实现双方的共赢而采取积极柔和的手段进行多次博弈的结果。行政主体作出行政指导，相对方自由选择，充分体现了民主精神。但在现实中，由于诱导利益与信赖利益的影响，行政主体与相对方实际处于一种事实上的不平等状态，由此，也使得行政指导具有了一种事实上的强制力。故笔者认为，行政指导是行政机关根据社会经济生活的变化，为了实现特定的行政目的，运用劝导、建议、期望、谋求、警告等非强制手段，引诱相对方作出选择并接受拥有事实强制力的单方行政行为。

    第二部分 关于行政指导救济的现状

    当前，无论在理论界还是在实际生活中，对行政指导救济的问题都存在有较大的分歧，其中，在理论上存在着救与不救的争论，而在实践中则需面对如何救的难题。

    （一）理论分歧

    在理论研究中，对行政指导的研究尚无统一定论，不同的学者出于不同的考虑而产生了不同的定义，而对于救济问题，更是大相径庭，但综合起来可归结为救济与不救济的分歧。有的学者认为，作出行政指导的行政机关不应当承担责任，因为行政指导是相对人自愿接受的，其本身亦无法律上的强制力；而有的学者则认为，行政机关应承担一定的责任，因为这可以促进行政指导的质量，防止滥用行政指导，完善行政法制，保护相对方的合法权益。就是在行政指导制度发达的日本，面对行政指导救济的研究仍是一片空白。日本学者普遍认为，行政指导不产生法律效力，不具备法律拘束力，对相对人也没有强制力。日本《行政程序法》第2条规定：“行政指导，是行政机关在其职权或其所管辖事物务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。”因此，由于行政指导不属于行政厅的处分行为而不够成撤消诉讼的对象。但是，行政主体若以相对方不服从行政指导为由，作出某种制裁或其他的不利处分时，相对方可以该处分为争议对象，争讼行政指导的违法性。

    （二）现存情况

    在实践中，日本法院判例也认为，都道府县根据《社会保险医疗担当者监督纲要》对保险医疗提出的警告不产生直接的法律效力，因而不等于行政厅的处分。（最高法院1963年6月4日民事集第17卷第5号第670页）

    与日本相似，我国于1999年11月24日由最高人民法院颁布通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第4款亦明文规定了“不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼法的受案范围”，从而以法律的形式将行政指导排除在司法救济的范围之外，但是在实际操作中，行政机关的不当指导给相对方权益造成损害的事例屡见不鲜，以下笔者将从不同的角度对其进行分析，对行政指导的救济问题予以阐述。

    行政指导由于其具有较拥有法律强制力的行政行为更大的灵活性与民主性，使得行政指导的内容就显得更具有复杂性，一般以为，行政机关通过指导给相对方造成的损害有以下情况：