二、善治视野下的有限政府塑造

　　有限政府是指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于，一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。

　　因而，根据上述善治的理念与要素，政府善治过程中的有限政府不仅体现在政府对经济生活干预的权力要受到限制，而且还存在于政府与社会生活的关系中。政府的行为应限定在其职能界定和法律允许的范围内，对社会经济活动既不能越权干预，更不能违法行事。有限政府的塑造不仅体现在要塑造新的机制使政府对经济生活干预的权力受到有效制约，而且还要塑造政府与公民、政府与市场、政府与社会新型的互动、合作、合而不同、合而共生的关系，这样才能提高社会公众对政府的认同感，提高政府的公信力。一项对29个国家的实证分析表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度高度正相关：对政府权力的限制每上升一个点（最高为 7点），信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。[2]在建构现代法治政府的过程中，依照法治原理，有限政府在制度设计和制度安排中应利用其内部的分权与制衡机制，实现政府权力的自我约束，防止政府内部的过度集权与专断，同时，国家应当制定法律，通过相应的制度安排，规范政府权力运行机制与方式，实现公民和社会对政治活动的参与和监督，以此建立政府与公民之间的权力约束与全力保障机制，塑造有限政府。为此，塑造有限政府必须实现国家治理方式由人治到法治的转变，从适度均衡和建设性互动关系的意义上界定和把握国家与公民、市场和社会的关系，加速政府行为法治化的过程。

　　从我国的实际情况看，原有的国家本位治理机制下，“中国社会是一个高度政治化的社会，政治上高度集权，经济上高度集中，政府权力垄断着一切社会资源和机会，整个社会缺乏自由活动的空间和自由流动的资源，国家与社会的关系基本上是国家吞没社会、公吞没私、政府吞没民间。”[3]人们在社会经济活动中，特别是在与国家权力发生关系的过程中，常常习惯于把自己放在义务承担者的位置上。市场取向改革的推进、深化和市场经济的发展为人们提供了利益实现的空间和机会，市场竞争引起了人力、资源、信息的大流动，也催生和塑造了众多的市场主体和利益主体，引致了利益的分化，促成了多样化、差别化和多层次的利益格局，利益的差别和利益的竞争促使了人们权利意识、利益意识及相应的主体自主性的增强，越来越多的人开始自觉意识到自己作为权利主体的地位；在特定社会关系中，开始考虑自己到底有何权利或自己应该享有何种权利，如何表达、彰显和实现自己的利益。与市场经济所要求的利益主体具有很强的独立性和自主性相适应，赋予利益主体以充分的自由，保障其自由地运用权利，实现其经营自主、意思自治、机会平等、能力本位、正当竞争已成必然，这便要求公民和法人、经济组织依法拥有结社权、契约权、择业权、流动权、知悉真情权、监督权、隐私权等。公民权利意识的空前发展促进了公民权利认知的自觉化，随之而来的便是公民作为权利主体对自己应该或实际享有的权利予以主动确认和维护。近年来， 人格尊严权、知情权、经营自主权、机会均等权、社会保障权、劳动权、教育权案件频频见诸报端；所有这些都表明公民的权利主张在普遍化。与公民权利主张普遍化同步推进的是公民权利要求的纵深化，表现为公民作为社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府提出新的权利要求与请求。越来越多的中国人要求政府和法律给予更多的权利保护。目前最突出的表现是： 要求加强公民的安全权、知情权、参与权、平等权、隐私权、环境权等权利的法律保护；要求司法机关加大对人权、生命安全权、健康权、损害求偿权的保护力度；要求健全有关公民权益的保护机制，如完善医疗事故鉴定制度、完善农民工权利的保障制度和民工子女的就学制度等。所有这些都表明中国公民的权利意识正在向纵深方向发展。与此相应的，中国社会的治理结构正在发生深刻的变革。一方面私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。尤其值得一提的是，中国政府鼓励和支持各种所有制形式共同发展，集体、个体、私营经济作为市场经济的重要组成部分取得了长足的发展。据统计，1998年的工业总产值为119048亿元，其中国有和国有控股企业为33621亿元，集体企业为45730亿元，个体企业为20372亿元，其他经济类型企业为27270亿元，[4]在国有企业获得经营自主权和非国有经济大发展的基础上，各种类型的民间组织和民办非企业单位如雨后春笋般地涌现出来。到1997年，全国县级以上的社团组织即达到 18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织184 8个，县以下的各类民间组织按保守的估计也在300万个以上，其中村民委员会73.95万个，基层工会组织51万个。此外，被称为民办非企业单位的民间服务性事业单位，据统计达到了70多万个。[5]这些民间组织和民办非企业单位构成了中国公民社会的主体。上述市场经济的主体和公民社会的主体在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能。它们与政府在职能上初步形成了一种互补、共生、互动与合作的关系。