在社会治理结构发生深刻变革的同时，政府治理变革的基本理念和价值取向开始转向改变原有政府治理中形成的政府职能活动范围和运行机制，适应市场经济的发展，在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织，以达“善治”。有限政府的塑造也着力从以下三个方面展开。

　　在政府与社会的关系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一权力中心，非赢利组织、公民自组织等第三部门以及私营部门只要得到公众的认可，就可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责，这便要求政府要寻求与公民社会建立良好的协商、合作伙伴关系，在政府与市民社会的互动合作的基础上确立共同的公共管理目标，实现对公共事务的管理，政府要由亲自“划桨”转变为主要负责“掌舵”，而将“划桨”的任务移交给市民社会。

　　在政府与市场的关系上，政府应有所为有所不为，政府的定位逻辑应为“先市场、后社会、再政府”，应当超越在市场和政府之间进行选择的惯性思维，构建政府与市场的共融、共生、互促、互动和互进关系。市场是资源配置的基本形式，政府的职能就是创造条件、促进市场功能的有效发挥。在政府管理与市场竞争的关系当中，市场应当是第一位的，政府不要试图凌驾于市场之上，甚至去改变市场的运作机制和规律。现代市场经济的实践表明：政府与市场共同存在于现代社会之中，二者已经形成不可分离的共生关系。二者虽可借用对方的某些机制和手段，但它们不能以自身的意愿、宗旨和原则，全面地设计和改造另一方。市场经济的建构与相应政府法律制度的构造属于同一个过程的两个方面。在现代社会中，没有政府的市场和没有市场的政府都是不可想象的。离开了政府，现代市场最重要的一些制度前提将不复存在，构建高效有序的市场也就成了一句空话；离开了市场，现代政府的诸多职能将难以实现，现代政府的目标定位将失去有效的基础，诸多公共产品的供给和公共利益的最大化也将失去强有力的机制，现代社会将难以持续保持健康、协调运转。政府与市场的选择不是取舍而是程度上的选择。政府与市场各自的不同目标、不同优势与不足决定了两者互相配合、相互协调共生以维持某种程度平衡的必要性和可能性。政府与市场平衡的核心在于两者在特定环境下各自作用的充分发挥与交融和各自优势的拓展与平衡，政府的行为应当促进市场的发展而不是障碍市场的发展，现代市场制度得以确立的产权保护、契约强制履行、损害赔偿等规则，仅仅靠市场交易主体双方的合意约定和自我约束是远远不够的。具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。因而，有效的政府的确是现代市场经济必不可少的，它是人民过上更健康、更快乐的生活的必要保障。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。但是政府在经济与社会发展中的必要地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的，政府应该是有效且有限的，有效政府并不是人民过上更健康、更快乐的生活的充分条件，有限且有效的政府，以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强。市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得不的情况下，才求诸政府，把有限的政府能力用在最迫切的事务上，这才是正确处理政府与市场关系的基本原则。

　　在政府与公民的关系上，依据现代宪政精神，国家权力来源于公民权利，公民权利先于政府权力，一方面公民权利在逻辑顺序上先于政府权力，政府权力来源于公民权利；政府作为公共利益的维护者，其掌握的公共权力来自于公民所自愿让渡的或委托的部分权利；另一方面公民权利在价值序列中先于政府权力，政府权力的唯一合法用途是维护公民权利，政府权力不得损害公民权利。因此它应当平等地服务和从属于公民的权利。国家权力对于公民权利的从属性质，决定了国家权力应当处于公民权利的约束之下。不过从政府权力和公民权利的利益基础来看，公民权利和国家权力都是社会整体利益的宪法表现，完全是同质的东西，只不过体现着这一整体利益的不同部分、具有不同的外化形式和角色功能而已。公民权利和国家权力的这种深层次联系是它们统一的基础，也是它们可以相互渗透、相互转化的客观依据。因此，二者的差异和冲突决不是对于作为它们内在统一本体的社会整体利益的否定，相反倒是这种利益的动态的实现形式。这正是政府与公民良性互动，开展合作的前提和基础之所在。这说明公民权利与国家权力是可以实现良性互动和平衡的，与此相应的社会个体利益与公共利益的良性互动和共生互促关系也是可以建构和维持平衡的，这种平衡的实现意味着创造出了发展和保障社会整体利益的良好社会权利结构条件。政府治理实际上是一个政府权力和公民权利的持续协调全面的互动的过程，政府要通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。政府应积极建立、健全公民参与、监督机制，并不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这才是提升政府治理能力的重要途径。从这个意义上来讲，善治同样离不开公民，离不开公民权利的彰显和实现。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公民和公民权利彰显、实现的基础与机制。善治有赖于公民自愿的合作、公民对公民权利的自觉、实现和维护及对政府权力的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，政府治理至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。[6]