可见，法院对行政案件撤诉申请的审查权完全虚置，《行政诉讼法》限制撤诉的立法意图完全落空。

　　三 忧虑和呼吁

　　早在《行政诉讼法》颁布后、施行前，行政诉讼中撤诉率高的现象就被人注意到了。 此后，不断有文章对行政诉讼中的撤诉现象表现出关切。 这些出自实务部门的文章，大多以行政审判经验或者一省一市的统计数字为据，指出行政审判中撤诉率高的现象，然后分析原因，寻找对策。

　　论者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是：原告对被诉具体行政行为并非没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。 大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往还自己动员原告撤诉。 “从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现。”

　　几乎所有的作者都指出法院没有把好关是一个重要原因。而讨论应对措施时，几乎所有的作者都呼吁法院加强对撤诉申请的审查，对不符合撤诉条件的申请坚决不予准许：

　　● 诉讼期间，原告申请撤诉，法院应对原告申请撤诉的原因加以审查。如其原因不当，有悖于行政诉讼的目的，法院不应予以准许。

　　● （要）明确审判权的作用，不能凡当事人申请即视为撤诉，要依照法定条件审查后，方能决定是否准许。

　　● 对原告撤诉行为的监督审查，是法院的执法活动之一，必须严格依法运用对撤诉请求的批准权。

　　● 对行政诉讼中撤诉多的现象……应当在认真解决存在问题的基础上，认真审查行政管理相对人的撤诉申请，从严把握撤诉条件，使其发挥出应有的积极作用。

　　● 严肃执法，不搞“变相调解”，认真审理撤诉申请，驳回不当撤诉。

　　● 要严格审查撤诉申请，准确适用撤诉方式。……对由于被告及其工作人员的压制、诱劝、威吓、打击报复等外力造成的“申请撤诉”，应认定为违反撤诉的自愿原则，依法不准原告撤回起诉……如果被告的具体行政行为违法，应依法不准许原告撤诉……对原告为达到规避法律制裁而申请撤诉和被告为了达到息诉而超越法律减轻对原告的行政处罚，从而诱使原告申请撤诉的，应依法不准原告撤诉……

　　多么共同的关注！多么一致的立场！

　　单从本文提到的文章的数量来看，行政法官们对《行政诉讼法》有关撤诉的规定并非懵懂无知，也非理解分歧，或者完全置之脑后。相反，一些心领神会《行政诉讼法》精神的法官对现状充满忧虑，并表达了严格执行法律的愿望。我们完全可以相信作者的真诚，可是，如果联系到这些文章的作者几乎都是法官，就出现了一个耐人寻味的悖论：面对法律规定，身为法官的作者们信誓旦旦地表示、呼吁要加强对撤诉申请的审查；而面对现实，恐怕连这些文章的作者在内的法官们都对撤诉申请“来者不拒”（否则也不至于没有几起不准许撤诉的事例）。

　　展现在我们面前的是制度与现实之间的巨大反差。单纯从数字上考量，民事诉讼中撤诉率和调解率相当高， 民事撤诉和调解危害公共利益的也不是没有，但并没有出现对撤诉审查的广泛忧虑。相形之下，对行政诉讼撤诉问题的广泛忧虑，既印证了人们为平衡行政诉讼中原、被告实力差距而对撤诉审查功能的期待，更说明撤诉审查的窘况和期待的失落。

　　四 原告、被告与法院的博弈

　　面对撤诉制度存在的问题，我们也许不应一味地强调法官严格执法，或者苛责法官没有依法审查撤诉申请，而是冷静地剖析和反思。下面我将从探究行政诉讼过程中原告、被告和法院三方在具体情境中的立场和处境入手，分析撤诉制度失效的原因。