二、事件所反映的环境保护监管体制问题

　　(一)几个值得注意的现象

　　综观吉林石化公司双苯厂的安全生产事故应急和水污染应急，以下几个不正常的现象值得深思：一是在松花江污染事故发生后的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省政府、吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息。[9]二是在明知松花江已经被污染的情况下，吉林有关方面仍然向媒体强调爆炸没有造成污染，把下游人民群众的生命和财产安全视为儿戏。[10]三是吉林隐瞒污染的现象引起了全国的民愤，应急工作在中央政府的直接干预下才真正地得到协调开展。四是国家环境保护总局主动承担了责任，局内很普遍的说法是，国家环境保护总局太依靠地方，也太相信地方了。五是国家环保总局的局长辞职了这么长时间，而至今既没有听说吉林省市两级负有责任的行政官员主动辞职或者受到严厉处分息，也没有听说其他负有相应环境监管职责的机构出来反省。在法治的国度里，这些现象说明了什么?这说明我国的环境保护监管体制，无论是纵向的还是横向的，都出了大问题。2005年12月底发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也指出，我国的环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高;监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。

　　(二)纵向的环境保护监管体制问题及其对策

　　纵向的环境保护监管体制问题具体表现为：一是环境保护的地方行政首长负责制没有得到有效的落实。我国已经该制度多年，但在实际的操作中，环境保护目标的确定、绿色GDP的确定、责任的追究方法和程序等却很难确定。在环境问题并没有发展成为本行政区域的灾难问题时，上级政府也不愿意让自己垂青的具有经济发展领导能力的下级行政首长在环保问题上栽跟头。因而这也就不难理解地方行政首长负责制实施多年而鲜有地方政府一把手丢官的现象了。另外，目前，不仅是环境保护领域，还是安全生产、卫生、消防、国土保护等领域，都在喊实行行政首长负责制，有关的目标正在或者正准备纳入地方各级行政首长的考核指标体系之中。从科学的角度看，这是好事。但中国有句古话：“虱子多了不痒，债多了不愁”，负责制多了，行政首长也就麻木了。行政首长一旦麻木，在没有出特大问题的情况下，负责制也就名存实亡了。二是国家环境保护行政主管部门对各地方缺乏真正的制约权。众所周知，地方环保部门由地方各级人民政府管理，其人事权和财权掌握在地方各级党委和政府手中，上级环保部门只有业务指导职权。地方环保部门的法定职责是保护环境，但是如果它们严格依据环保法律法规和国家环保行政主管部门的指示从事环境监管工作，可能会对一些地方暂时的经济发展和就业形势产生一定的影响。影响较大或者时间较长，地方党委和行政首长不高兴了，环保行政主管部门负责人的乌纱帽就要飞了。乌纱帽决定其本人的政治前途乃至家庭生活质量的优劣问题。为了保住乌纱帽，环保行政主管部门的负责人不得不依据地方党委和政府的意图干一些违反原则的事情，如不按照规定上报应当上报的环境问题，以文件对文件的“空对空”形式应付中央的要求等。一些资金短缺的地方环保部门甚至打起了排污费和罚款的主意，歪曲环境立法或者滥用环境监管自由裁量权搞“依法腐败”，[11]和排污企业形成了“猫鼠同乐”的默契，即地方环保部门默许企业长期超标排污，排污企业则持续地向环保部门“贡献”排污费或者罚款来养活环保部门的职工。也就是说，国家环境保护政策的实施和目标的实现受制于地方政府，而对地方的一些违法行为，国家环保行政主管部门有时也无能为力。时间长了，环境保护的长效机制也就被破坏了，不出大问题才怪。三是下级环保部门对上级政府所管的企业无责令关、停、并、转的严厉处罚权，但是出了污染问题则由下级环保部门兜着，显然违反了权力和责任平衡的原则。按照规定，吉林市环保局对吉林石化公司没有责令关、停、并、转的行政处罚权，但是对于吉林石化公司等中央直属企业，其突发环保事件的应急职责，该局却不得不承担，因而极不合理。