环境诉讼由环境侵权引起。环境侵权可以分为两种。一种是环境污染直接侵害到私人利益,比如化工厂毒气泄漏致人疾病。对这种侵权,传统的诉讼制度规定受害人可以就自己的受损权利提起民事诉讼。另一种是环境污染或破坏并没有直接侵害私人利益,它侵害的是社会的公共利益,并通过侵害公共利益间接地侵害个人的利益。对这一类的侵权,法律把诉权交给了国家公诉机关和行政机关,公民个人、社会团体不能代表公共利益在公益诉讼中作为原告起诉。比如,向河流排污污染河流,则公民或环境保护团体并不能直接对排污单位提起民事诉讼。如果要通过诉讼途径制止其向河流(公共财富),则只有政府才有权利提起停止损害的民事诉讼⑦。
对第二类环境公益侵权,我国传统的诉讼制度有其不能适应的地方。根据其规定,国家垄断了环境公益诉讼。当国家对于损害公共利益的行为出于种种原因不起诉或不追究时,社会公众由于没有诉讼的资格而无法起诉和追究,环境公共利益显然不能得到维护。
因此,针对环境公益侵权,有必要赋予公众诉权。在诉讼法上,当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时,应允许公众(包括公民个人、集体)、社会团体等作为公共利益的代表人,对行为人提起民事或行政的诉讼。以此可以充分发挥公众维护环境公共利益的力量,弥补政府力量的不足。
3. 充分发挥非政府组织(NGO)在环境保护方面的作用。
NGO(non-governmental organization),是指不以盈利为目的,主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。(NGO 定义,发展与政策建议,王名 清华NGO研究所所长)。第九届全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在“1997年中国环境论坛-经济、社会和环境可持续发展国际研讨会”上指出:“社会团体代表着各自群体的利益,具有组织公众、积极参与、共同行动的能力和积极性。在环境与发展事务中,社会团体的作用是重要的和不可替代的。”
但是,目前我国法律的规定很不利于环保民间组织的设立。《社会团体登记管理条例》第三条规定:成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定进行登记。第六条规定:国国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位这意味着:根据分级管理的原则,成立一个全国性的NGO ,得找一个国家部委级的“主管机关”,显然实施的难度较大。该条例第十条规定:成立社会团体,应当有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体要有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要有3万元以上活动资金。而我国绝大多数NGO都没有充分的经济来源。该规定限制了NGO正常和合法地发挥作用。对比之下,在加拿大登记成立NGO 非常简单:不需要主管单位,一群人自愿组织起,有一个章程和一个管理机构(board of administration ),只需有很少的费用,就能够成立一个NGO.。该条例的第十三条还规定,“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”, 登记管理机关不予批准筹备。这是否意味着:行政机关可能会以已有一家环保组织为由,拒绝批准筹备其它具有相似宗旨的NGO?如“绿家园”志愿者代表汪永晨曾说:“从1996年成立至今,绿家园还没能登记注册。其实不止我们绿家园,很多环保机构都没有一个合法的社团身份,因为北京地区有一家官办的‘中国环境工作者协会’先注册了,所以其他同类的环保组织就不能再注册了。” ⑧
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