摘要：现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、立法理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力-权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑权利保障体系之功能。因此，应该修改《中华人民共和国环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。

    关键词：环境保护法　　基本法　　可持续发展

    1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）是根据1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第26条———“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法”①进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观地讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因而，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要。也有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，②在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由。因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。

    面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力地去讨论，更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。笔者对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观③的问题。笔者以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必需的。

    一、《环境保护法》的缺陷如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾15年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化。④二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认……三是有些内容已不适应当前形势发展的需要……环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”⑤该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。⑥因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法律制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环境保护法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新发展观，在“生态人类中心主义”⑦的思维方式下，明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求，⑧这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。⑨在国内，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入《宪法》，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了《宪法》所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，政府也明确宣示要用10年的时间打造“法治政府”，并为此制定了具体的实施方案。⑩可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环境保护法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审视《环境保护法》，不难发现它的差距，笔者将其归结为如下方面：1、 价值目标的局限《环境保护法》的制定开始于1983年。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定虽然体现了当时已经十分先进的“协调发展”观，但对于可持续发展的认识尚未达到相当高度。“协调发展”与“可持续发展”的差异不仅仅是文字表达上的，实质是不同发展观的体现。1992年联合国环境与发展大会达成可持续发展共识时，《环境保护法》已经颁行近3年。因此，这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续发展”观念，在立法宗旨、原则设定、制度安排方面均未全面体现可持续发展观。