一、支持起诉的制度与检察实践

　　支持起诉是我国民事诉讼法规定的，具有中国特色的一项诉讼制度。民事诉讼法第十五条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。经济体制改革后，国有资产流失现象日趋严重、损害社会公益行为增多，对此，检察院认为自己有必要介入此类纠纷，一般以支持起诉的手段介入民事诉讼。

　　对这些年来检察机关支持起诉实践的梳理，可以看出一些特点：

　　其一，检察机关支持起诉的案件类型主要是涉及国有资产流失的案件，包括国有土地等不动产转让、国有企业转让或改制、以国有资产入股的联营、国有土地等不动产租金的征收等等。除此之外，一些检察院还在“农民工讨薪案”、“流浪汉维权案”等案件中使用了支持起诉手段。

　　其二，被支持的对象一般是国有企业、政府或其职能部门(如国有资产管理局、民政局、土地管理局等等)。在检察机关支持起诉之前，受害方并无通过诉讼维护权益的意愿，一般是在检察机关的说服下才决定作为原告方提起民事诉讼，起诉具有一定的被动性。且由于证据材料主要来源于检察机关的调查收集，因此检察机关在诉讼中似乎更居于主导地位，而原告则有明显的从属性。

　　其三，案件来源主要有两种：一是检察院在对职务犯罪刑事侦查过程中发现国有资产流失问题，认为仅通过刑事诉讼无法挽回国有资产损失，因而决定通过支持起诉启动民事诉讼程序。这类案件的被告往往是被确认追究刑事责任的已决犯。二是检察院根据举报，查出有的国有企业、政府机关怠于行使债权、违反规定为其他债务人提供担保等导致国有资产流失，以支持起诉方式督促有关单位行使债权，或者要求法院判决确认无效民事行为等等。

　　其四，检察机关在诉讼过程中的具体做法各异。有的是先向法庭移交证据材料，庭审时派员出席(坐席与原告并列)，宣读《支持起诉意见书》;而有的是派员出席庭审，在原告发表起诉意见后，检方出庭支持起诉人员对本案事实、适用法律以及检察院支持起诉的法律依据进行详细阐述。在法庭辩论结束后，检察官发表《支持起诉意见书》，等等。

　　其五，案件处理结果各不相同。对检察院支持起诉的案件，法院均予以受理，但实践中不同法院在处理方式和结果上存在明显差异：有的作出判决，有的调解处理，也有的裁定驳回起诉。

　　这取决于检察院在支持起诉前与法院沟通的情况以及法官对检察机关支持起诉的观点看法。一般来说，检察机关与法院有沟通并能够达成共识的，法院作出肯定性裁判的可能较大。

　　二、检察机关介入民事诉讼的正当性

　　检察机关之所以有必要介入民事诉讼，是保护国有资产的客观需要。经济体制转轨时期，政企未能完全分开，特别是国有企业的产权属性不能为国有资产提供有力的制度约束，使得国有资产流失成为普遍而且非常严重的现象。与此同时，导致国有资产流失的行为人往往就是对国有资产承担经营、保管责任的企业的法定代表人，不可能指望他来行使请求权。相反，检察院前期就已熟悉案情，对法律依据也分析透彻，由检察院支持起诉是一个可行的好办法。

　　可见，检察机关介入民事诉讼具有其存在的合理性。检察机关支持起诉不仅使人们认识到检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面的作用，而且拓展了检察机关在民事、行政诉讼领域的职能范围，丰富了检察机关民行工作的手段。实践中涌现了为数不少的成功个案，因此检察机关的这种行动获得了社会的支持和学界的肯定。这进一步刺激检察机关采取更加积极的、创造性的行动。一些检察机关通过发检察建议督促和帮助有关单位行使诉权;有的检察院行使抗诉职能，通过审判监督程序撤销生效的民事裁判;还有的检察院创造了诉前和解、民事公诉等民行检察工作的新领域。其实，无论检察院采取哪种方式，其本质都是检察权介入民事诉讼。从这个意义上说，本案探讨的问题不仅仅是支持起诉问题，而且还针对当前检察机关介入民事诉讼的若干手段。

　　检察机关介入民事诉讼的正当性基础来源于宪法赋予的法律监督权，以及代表国家维护公共利益者的身份。许多国家都在立法上规定了检察机关介入民事诉讼的职权和方式。比如，法国民事诉讼法第423 条规定：在公共秩序受到损害时，检察长可以为维护公共秩序而提起诉讼。在美国，检察长有权对涉及联邦利益的案件、涉及环境保护和税法的案件提起诉讼;如果当事人一方或双方是国家机关或公职人员时，检察长有权参与诉讼。德国和日本确定了公共利益代表人制度，检察官对于无效婚姻、禁治产案件、收养案件和亲子案件有权提起诉讼;对于判决不服可以提出上诉。在英国，检察长为公益事项参与民事诉讼和行政诉讼;对于涉及皇室权益等四类民事案件以必要的当事人身份参加诉讼;对于公共机构越权损害公民权益和社会公益的行政案件，检察长可以随时介入诉讼。

　　由于检察机关的特殊身份，其介入必然给民事诉讼过程产生影响，因此引发人们对支持起诉制度的关注和争论。这些争论涉及检察机关支持起诉有无法律和法理基础、有无现实必要性、是否会破坏民事诉讼结构的平衡以及支持起诉的范围和方式等方方面面。这些争议的实质涉及两个根本问题：第一，是否符合司法公正。第二，如何约束检察机关行使权力。为此，应当在立法上规定检察机关介入民事诉讼解决(特别是民事公诉)的原则与限度，并设立配套的程序保障机制。

　　三、检察机关介入民事诉讼的原则

　　(一)维护公益原则或者国家利益原则

　　检察机关采取支持起诉的目的仅限于维护公益或者国家利益。公益，即公共利益，是不特定多数人对公共产品或公共秩序享有的权益，是具有普遍性、公共性的社会利益。侵害公益的行为比较典型的有垄断、环境污染、侵犯消费者利益的公共性违法行为。国家利益，在此特指即国家的经济利益，即对国有资产享有的利益。比如国家对国有土地的利益、税收等财政收入、投入国有企业的资产等等。维护公益原则或者国家利益原则可以保证检察机关支持起诉的合目的性，并有效制约检察机关行使权力介入民事诉讼的范围。

　　当然，基于支持起诉制度本身固有的社会干预性质，该制度不排除检察机关在家庭暴力案件、劳资纠纷案件、追索抚养费、赡养费等案件中支持弱势当事人起诉的可能性。这时，检察机关充当的角色与其他国家机关、社会团体、企事业单位支持起诉一般无异。