3、区域群体社会保险城乡衔接制度的具体设计

　　构建区域群体社会保险城乡衔接法律体系虽然以地方行为为主，但并不意味着中央机关可以无所作为。换言之，区域群体社会保险城乡衔接法律体系应当由中央和地方两级层次的立法组成。中央一级可以制定一部全国统一的《社会保险法》，内容包括社会保险基准和协调各地区社会保险制度差异的规定。关于社会保险基准的内容可以借鉴国际劳工组织签署《社会保障最低标准公约》的做法，涵盖所有社会保险险种的支付要求和享受条件，明确规定各地区选择社会保险项目和适用范围的最低标准，“各地可以根据自己的实际情况选择性地使用其中几个标准，或者先将部分劳动者纳入覆盖范围，或者经过几年或更长的时间逐步提高某项标准，最终达到国家统一规定的标准。”[12]对于各地区社会保险制度差异的协调，主要目的在于解决劳动力跨地区流动时社会保险关系的转移与衔接，这就需要在技术层面对统筹基金的管理和发放标准等方面有所突破，保证劳动者在不同地区工作时积累的社会保险账户资金额(包括个人账户和统筹账户)能够合并计算，使劳动者的保险利益不被减损，实现社会保险地区间的社会公平。

　　区域群体社会保险城乡衔接法律体系的构建在地方层面体现为社会保险城乡衔接机制的建立。从覆盖对象来看，各地区社会保险城乡衔接机制以解决失地农民和农民工的社会保险问题为突破口。从内容设计来看，对于失地农民而言，土地是其维持生计的保命田，失去土地意味着失去了生活资料和生产资料，失去了重要的财产权益，根据公平对等的原则，失地农民应该获得与其失去土地价值相当的对价回报。这种对价回报应该是给予失地农民以城镇居民同样的社会保险。这是因为失地农民是为城市化发展失去土地的，如果不赋予失地农民以市民资格，使其享有城市化的发展成果，那么，失地农民就会成为“种田无地，上班无岗，社保无份”的“三无人员”，就会将其逼入进无出路，退无后路的绝境。这不仅违背了公平原则，而且也威胁着社会的安全与稳定。

　　对于农民工，由于其在农村尚有土地，而土地不仅是生产资料而且还是生活资料，承载着养老保险和失业保险的功能。所以，各地区应该按照社会保险的不同项目为农民工提供公平合理的保险保障。具体来讲，对于医疗保险、工伤保险和生育保险，可以将进城务工农民纳入城镇社会保险体系，使其享有市民待遇。这是因为，一方面医疗保险、工伤保险和生育保险并非土地承载的保险功能，与土地保障不相冲突;另一方面，农民进城务工，为城市发展做出贡献，他们在城市里遭受的疾病、工伤和生育风险，城镇社会保险责无旁贷。尤其是疾病、工伤风险与现代工业相伴生，也是进城农民在恶劣的环境下从事脏、累、差工作经常面临的风险。对于养老保险和失业保险，则可以考虑在农村土地保障和城镇社会保险之间建立相应的替换机制，使农民可以根据自身的能力和需求予以选择。