案例??

　　杨某自1987年经营饭馆以来，收益颇丰。1991年12月3日，杨某收到恐吓信，限其7日 内将人民币10000元放到指定地点，否则放火烧其房屋。杨心中恐惧，立即报告公安局请求保护，然而，公安局接待人员对此不以为然，认为恐吓人不过虚张声 势，不会付诸行动，因此未及时组织公安人员侦查。12月22日，杨某的房屋被人放火烧毁。其后，公安机关组织立案侦查，但未能破案。1992年6月，杨某 请求公安机关赔偿损失，遭到拒绝后，诉至法院。

　　法院在审理当中形成两种意见。一种意见认为，公安机关虽有不履行法定职责之过，但杨某 的损失系由犯罪分子直接造成，公安机关不能就此承担赔偿责任；另一种意见认为，原告杨某收到恐吓信，就意味着其财产权有被犯罪分子侵害的危险。杨某向公安 机关请求保护，则在杨某与公安局之间形成了保护与被保护的律关系，公安机关有保护其权益的法定职责。其未履行这一职责，就是对杨某权益的侵害，应当 承担一定的赔偿责任。第二种意见是合议庭多数意见，最后，法院判决由公安机关赔偿杨某经济损失12000元。

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　　行政机关就不作为承担责任的构成要件有以下三个：成立、相对人的合法权益受到损害、行政不作为与损害结果之间有因果关系。

　　一、行政不作为成立

　　行政不作为即行政机关怠于履行法定职责。行政赔偿责任的第一要件是被诉违法，而行政不作为都是违法的，因此只要确认行政不作为成立，则被诉具体行政行为的违法性也就得到了确认。行政不作为的成立需要满足以下三个条件：

　　1. 行政机关对相对人负有法定职责。这是认定行政不作为的首要条件，不具备此要件则行政不作为不成立，更谈不上行政赔偿责任。法定职责既可由具体法律规范明确规定，也可由法律原则和精神中推导而来。

　　2.行政机关履行法定职责应当采取作为方式。即以积极的方式作出特定行为。

　 　3.行政机关没有作出特定行为。判断行政机关是否作出特定行为不应以结果为标准，而应以外观形式为标准。比如，瓜农遭到哄抢，向公安机关求救，公安机关 即时派员前去制止，但待他们赶到，人已尽散，瓜已所剩无几。从结果看，公安机关未能起到制止哄抢的作用，但从外观形式上看，公安机关已经作出了特定的解救 行为。

　　二、相对人的合法权益受到损害

　　“有损害才有赔偿”，相对人受到损害同样也是不作为行政赔偿责任的构成要 件。相对人受到损害的对象应当为合法权益，否则，行政机关不承担行政赔偿责任。合法权益的范围很广，是否任何合法权益受到行政不作为的侵害都可以得到赔 偿？考虑到我国经济发展水平尚处初级阶段，国库承受能力有限，法制基础较为薄弱等因素，在合法权益及其损害的界定上存在以下三重限制：