第四，俄罗斯联邦《行政违法行为法典》分别就苏联、俄罗斯联邦、自治共和国、以及地方苏维埃有权设定行政处罚的事项作了规定，依照这些规定，俄罗斯联邦可以就不属于苏联管辖的行政违法行为立法；[6]自治共和国可就本法典违加调整的维护社会秩序问题，以及防止自然灾害和流行病问题，规定的行政责任；在地方各级苏维埃中，只在边疆区、州、莫斯科市、列宁格勒市、自治州、自治专区人民代表苏维埃有权在立法文件规定的范围内，就本法典未加调整的维护社会秩序问题，以及防止自然灾害和流行病问题，作出对其规定行政责任的决定；区、市、市辖区人民代表苏维埃只能就立法文件已经规定的行政责任规定具体规则，这已不在“设定”的范畴之内。而我国《行政处罚法》只是一般地规定法律、法规、规章有权设定行政处罚的种类，对于它们可以何种事项上设定行政处罚，不可以在何种事项上设定行政处罚，《行政处罚法》未作任何限定。

　　与前苏联的有关制度相比，我国《行政处罚法》对行政处罚设定权的规定尚且显得宽松，更不用说与西方发达国家相比了。西方国家在通过委任立法允许行政机关对法律有关处罚的规定作出具体规定的同时，也坚定地将这些行政机关制定的规则置于法院的司法审查之下，以对行政机关的行为进行牵制，确保其合乎法律的目的与授权标准。然而在我国，法院无权审查行政机关的抽象行政行为，全国人大的法律监督机制也很不完善，在这种情况下《行政处罚法》在行政处罚的设定方面作出如此宽泛的授权，是非常危险的。

　　三

　　这样看来，《行政处罚法》所确立的行政处罚设定权似乎与行政法治的理论和原则之间存在着某种矛盾和冲突，这是我们在研究行政处罚的设定制度时所无法忽视的。

　　行政法治是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外、凌驾于行政机关之上的法律的最高权威的一种状态。对于它所包含的基本原则与主要内容，学者之间的表述尽管不完全相同，但对其内在精神的认识和把握却是基本一致的。

　　十九世纪末二十世纪初的英国著名学者A.V.戴西认为英国的法治包括三点内容：（1）政府没有专横的自由裁量权。所有的人除非依法审明破坏法律，不受民事或刑事处分；（2）法律平等。官吏执行职务的行为与私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则；（3）公民的权利不是来源于宪法，而是由普通法院的判例所形成。[7]戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为，尽管戴西的观点后来受到不少批评，但其对于当代英国行政法的影响仍然很大。表现在：（1）戴西认为行政自由裁量权是专横的，反对给予行政机关自由裁量权，这一观点显然过于保守，但是英国以及其他英美法系国家的法律对行政自由裁量权的约束与大陆法系国家相比仍然是比较严格的，一切行政行为必须经过法律授权，授权的条件和标准比大陆法系国家具体、明确，不象一些大陆法系国家那样允许行政机关在无明确法律依据的情况下依职权自主立法；（2）戴西认为政府机关与私人之间的纠纷必须与私人之间的纠纷一样由普通法院管辖，适用同样的普通法规则的观点已经落后于当代英国行政法的某些发展变化，例如，二战以后英国设立了不少行政裁判所处理行政机关与公民、组织之间的法律纠纷，但是，当事人如不服行政裁判所的裁决有依法向普通法院上诉的权利，即使成文法没有规定当事人可向普通法院上诉，普通法院仍依普通法享有对行政行为的司法审查权。在法律规则的适用上，虽然适用普通法以外的特殊法律规则（由成文法规定）的情形有所增多，但适用普通法仍然是原则。戴西关于英国法治构成要素的理论中没有涉及法律本身应当具备的标准和内容，当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律，而且还要求法律必须符合一定标准，即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[8]美国法学家对于行政法治的理解与英国法学家相似，认为法治就是法律至上，尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。一位美国法学家在其著作中写道：“对于法律至上来说，再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更重要的了。”[9]除此之外，美国非常重视要求行政机关遵守正当法律程序，重视行政行为的公开性，为此，美国建立了居于世界领先地位的行政公开制度，这是美国行政法治的特色。法国行政法治则具有三个方面的特点：（1）在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权；（2）行政法是在私法以外独立存在的法律体系，而在英美法系国家，行政活动原则上适用和私人活动相同的法律；（3）行政法的重要原则由行政法院的判例产生。[10]日本著名法学家南博方认为行政法治原则包括三点内容：（1）法律的保留。要求行政活动必须有国会制定的法律根据。至于是否要求一切行政行为都须有法律依据，日本学者观点不一，南博方的观点是无论侵益行政还是授益行政，在行政有首次性法律适用权时，便应该有法律依据，这也是多数日本学者所持有的看法；（2）法律的优先。要求一切行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律；（3）司法审查。要求行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。[11]还有一些日本学者把现代日本行政法治的基本原则概括为以下四点：（1）行政权依宪法的规定而存在，不承认行政权在宪法规定之外享有任何自由活动的空间；（2）行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志，不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权；（3）法律以及基于法律的行政活动都直接受宪法的约束；（4）为保障国民的人权，要求扩大和强化司法权。[12]