二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题
公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一,是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前,在不断推进依法治国、依法行政的进程中,各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强,城管行政处罚日趋规范。但不可否认,目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面,仍存在不少函待解决的问题。
(一)重实体轻程序
城管行政处罚在程序上的公证与否,直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知,程序是公正的前提。然而,由于受传统的重实体、轻程序观念的影响,一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿,达到了处罚目的就行了,程序上的不足对行政处罚的效力没有影响,因而在实施城管行政处罚时违反法定程序,如先执行后裁决,或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定,但由于执法人员自身素质制约,对程序的适用往往流于形式,不够严谨,如滥用口头传唤、单人调查取证等。
(二)重合法轻合理
行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一,2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说,行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容,二者不可偏废。要实现行政处罚公正,就必须在实施行政处罚的过程中,做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中,重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时,重定性轻情节,只看与定性直接关联的违法事实的基本证据,却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时,只考虑自道行为违法,不考虑占道面积的大小,对数名违法当事人 “一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外,在查处违法行为过程中,执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响,导致办案不合理、不公正。
(三)滥用自由裁量权,随意处罚
自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内,基于法律的目的,根据具体情况和意志,自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时,必须严格按照法律、法规的规定进行,没有任何选择的自由。但是,城管行政处罚量大面广,拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分,但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当,有利于实现公正和效率,反之,便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此,在行使城管行政处罚自由裁量权时,应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素,最大限度地尊重当事人的权益,公平合理,不带任何偏见,对当事人平等地适用法律,遵循过罚相当的原则,
三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析
(一)法律规范滞后
我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多,但不系统,散见于其他的法律法规之申,许多法律法规条文又似是而非,可操作性不强,甚至相互矛盾,法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求,导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点,城管执法队员处于被动境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项,如对其进行管理,尤缺乏对应的处罚依据;如不对其进行管理,则又是行政不作为的倾向。特别是同一行为同时违反两个法律,涉及到数种不同的处罚时,究竟适用何种法律、何种处罚,城管执法人员很难把握,难以取舍和决断。
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