官（Administrative Law Judge）这个词汇可能并非为我国的公众所知晓，但在美国，行政法官制度已经“弥漫于国家生活的各个领域以及几乎所有活动之中，对经济发展的导向有着深远的影响。”我们将对美国行政法官的制度脉络予以概括性的勾勒与梳理，可以增进我们对美国行政法官制度的理解，从而对我国的制度建设能够有所裨益。

　　历史钩沉

　　在美国，早已有了政府官员充当听证审查官主持裁决的实践。“审查官”这个词的使用，至少可以追溯到1906年《州际贸易法》的修正案中，授权州际贸易委员会（ICC）可以任命审查官来接受证据。在此之后的许多设置新监管机构的法律中，都规定了管制机构任命审查官的权力。

　　在1946年通过的联邦行政程序法中，对裁决中的职能分离作了严格的规定，以确保审查官员独立裁定事实问题，而让行政机关对政策问题依然保有决定权。当时，美国联邦机关一共只有196名听证审查官，他们多分布于经济性管制机构。

　　1972年，美国文官事务委员会将听证审查官更名为“行政法官”。1978年，国会通过立法确认了行政法官的法律地位。联邦还是州的发展趋势都在于，要努力将行政法官从管制机构中剥离出来。从此催生出来的一种制度安排就是“集中小组”的使用，集中小组的目的就在于整合行政过程，保证行政法官完全分离于所有内部行政过程之中，不受负责管制项目官员的影响，其薪资、任期、人事、设备都不再依附于类似家长的管制机关。在1981年的《模范州行政程序法》中规定的“集中小组”制度，目前该制度已经为22个州所采纳。

　　在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由经济性管制领域向社会性管制领域转移。在1962年社会保障署聘用了164名行政法官，占了总共505名行政法官的32%；在1973年财政年度，社会保障署聘用了420名行政法官处理了68356件案件；在1989年，社会保障署则聘用了694名行政法官处理了302076件案件。目前，美国大约75%的行政法官分布于社会保障领域，只有约5%的行政法官分布于经济性管制领域。

　　行政法官的中立化

　　行政法官必须要符合创设管制机构的授权法律，以及管制机构所颁布相关规则和规章的要求。一般而言，要求每个管制机构都作出一份裁决计划（adjudication plan），来确定听证主持人。此外，对行政法官的资格还提出了很多要求，例如纽约州的第131号行政命令中，就指出作为听证主持人，行政法官要“博学，能干，无偏私，客观，免受不适当的影响”。