[摘　要]　将成本———效益模型运用于领域必须注意类似于制约因素、非必要成本地位及局限性等诸多问题;为达到以最少的成本支出获取最佳的运行效果，还必须对行政法运行的最佳成本边际问题进行研究。

　　[关键词]　行政法成本;行政法效益;问题与对策

　　一、行政法成本及行政法效益释义

　　现代西方制度学派的兴起及经济分析法学的产生，将效益导入法律，形成以效益为基点的法律分析。该学派的代表人物罗纳德·科斯把经济学的交易成本与社会成本理论运用到法律分析中，其中对法律所作的经济分析，集中到一点就是：法律制度的基本取向在于效益。制度学派另一代表人物波斯纳认为：“法律的经济分析的一个重要问题是：是否及在哪种情况下，非自愿性的交易(指法律强制下的交易———引者注)可能会提高效益。”〔1〕(P7)经济分析法学认为，所有的法律活动和全部法律制度，都始终存在一个有效地利用资源，减少法律运作交易成本，从而获得较大收益的问题。

　　(一)行政法成本的涵义

　　对于什么是行政法成本这一问题，目前，我国行政法学界还没有明确的阐述，即使在西方法律的经济分析学说那里，也找不到明确的界定。笔者认为，在阐释行政法成本的含义时，必须准确地把握行政法成本与生产成本的联系及行政法本身的特性。行政法成本，作为法律成本在部门法中的称谓，是从生产成本的概念中衍生而来，是生产成本本投入，获得最佳、最大收益。可见，行政法效益包含两个基本要素：(1)行政法的成本最小化。在能够取得立法者主观追求目标的实现所需的各种可供选择的不同量的行政法成本投入中，选择最有效、最合理的行政法成本投入，使行政法成本能够最有效地加以利用，而不使行政法成本的投入量不足或过剩。因此，行政法成本的投入最小化的实质量，能够足以使立法者主观追求得以实现而所需的最有效、最少量的行政法成本投入。(2)立法者追求的目标，在客观上能够最大限度地实现。也就是说，节省行政法成本投入固然是需要，但行政法成本的节省必须控制在不妨碍立法者主观追求目标在客观上的实现，在能够有效实现目标的前提下节省行政法成本的开支。行政法最佳效益的获得，关键在于：合理地确定最有效的最小量的行政法的成本投入和确定实现立法者主观追求目标的最佳、最大的限度。对此要从成本———收益两者之间的对比关系出发，确定这个最小量和最大限度，以边际成本和边际收益关系这一理论为指导，确定最小量的行政法成本的投入和最大限度的行政法效益取得之间的平衡点。

　　通常行政法的效益表现为以下几种不同层次的类型：

　　1 惩罚行政违法行为人。通过行政法成本的投入，给予那些实施违反行政法的行为人以行政处罚或其他惩罚。这些行政处罚主要包括限制行政法行为人的人身自由、剥夺其财产权利等。其他惩罚主要针对的行政违法，包括违法行为被宣告无效、国家赔偿等。通过行政立法规定一系列行政违法以及相应的行政制裁，通过行政执法、司法认定实际危害社会的行为并给予行为人相应的行政制裁或司法制裁，从而使行政违法行为人的危害行为受到否定性评价和谴责。惩罚行政违法行为人是行政法效益中最直接、第一层次的效益类型。2 预防行政违法。通过行政法成本的投入，使行政违法得到有效预防。惩罚行政违法虽然是行政法最直接、第一层次的效益，但行政法的效益不仅仅在于惩罚行政违法本身，更主要的是通过对违法行为人的实际惩罚以达到预防行政违法、规范、预防行政机关及其工作人员违法滥用职权，使行政机关的行政权力能够正确合法行使，从根本上减少因纠正违法行政行为而付出的成本。这是行政法成本投入的第二层次的效益。3 根本效益。通过行政法成本的投入，在实际取得惩罚行政违法行为人、预防行政违法的效益基础上，实现政治效益、经济效益和社会效益的有机统一。

　　(三)行政法成本与行政法效益的关系

　　行政法成本与行政法效益的关系是指行政法成本的投入水平与行政法效益的实现之间的关系。两者的关系如下：(1)行政法成本的客观投入是获得行政法效益的必要条件。正如企业要获取利润就必须投入生产成本一样，立法者要获取行政法的效益，也必须投入行政法成本。没有行政法成本的投入，对有关危害社会的行为就不可能被认定为行政违法，更不可能给予相应的行政制裁。行政违法行为人得不到惩罚，行政违法也无从预防，行政法的根本效益就实现不了。因此，没有行政法成本的投入，就不会有行政法效益的获得。(2)最合理的最小量的行政法成本的投入，有利于最大限度的行政法效益的获得。也就是说，合理的行政法成本的投入是获得最佳的行政法效益的充分必要的条件。立法者要获得最佳的行政法效益，必须使自身成本的投入位于一个合理的水平。(3)行政法自身成本投入不足或过剩对于立法者主观目标的实现都不利。行政法成本投入不足，不但使立法者、司法者的预期效益无法实现，而且还会相应地导致行政法成本的不必要支出。行政法成本的投入过剩，立法者的预期效益在客观上虽然会可能实现，但是行政法成本投入中的过剩部分对立法者、执法者及司法者在客观上所获得的行政法效益，没有任何意义。总之，行政法成本与行政法效益之间没有绝对的比例关系，不存在行政法成本投入越少或越多行政法效益的产出就越少或越多的情况。

　　二、行政法成本———效益分析应注意的问题

　　(一)对行政法进行成本———效益分析时，应注意左右行政法成本的诸要素。

　　一般而言，直接影响行政法成本的因素包括调整对象和数量、地域范围、时间跨度、调整方式以及现有执法资源等。例如，基本行政法调整的是所有行政法律关系，其成本肯定大于那些仅仅调整特殊行政法律关系的法律。有关行政处罚的立法投入就会远远大于治安管理处罚立法的投入。又如，那些具有经常化特征的被调整行为与仅具有季节性、偶发性特征的行为相比，执法投入相差甚远。同时，地域、空间范围也直接左右着行政法的成本。比如，在全国适用的行政法与在特定省份适用的行政法，其成本就大相径庭。

　　除上述一般情况外，对行政法进行成本———效益分析，还必须特别注意下列因素：1 行政法立法成本与行政法产生机制。旨在弥补市场缺陷的行政法通常不可能自发产生，它是根据实际情况，通过国家意志而形成的。对于行政主体及行政相对人来讲，它是外在、强制的，由此导致行政法的发现成本较高。同时，行政法的客观性、科学性易受立法主体因素及部门或地方利益冲突问题的影响，因而行政法的机会成本较高亦是不争的事实。2 行政法的实施成本与公共物品消费。作为行政法保护对象的公共利益具有公共物品的属性。公共物品一旦出现，谁都可以从中受益。因此，公共物品在消费上的排他性使得公共物品的生产者很难通过市场机制收回成本，人们在公益中获利而不情愿为此限制私利的“搭便车”心理普遍存在。从经济学角度看，首先，“搭便车”刺激了守法机会主义行为的盛行，从而形成“法不责众”的群体违法效应。其次，“搭便车”降低了揭露、制裁侵犯公益的违法行为的积极性。抵制、投诉、查处违法需要成本支出，而收益却共享。对此，行政主体常缺乏如同适用民商法保护私权那样的利益驱动，从而导致行政的积极性不高。作为公益“监护人”的政府，要使其工作人员像关心自己个人事务那样去关心公益，须辅之以外部的激励机制。依法保护公共利益与依法保护私人利益相比较，前者成本要大得多。再次，“搭便车”是行政法领域产生权力寻租的根源之一。在私法领域，一种私权的非法扩张常对应地触犯其他私权，私权的排他性和自卫积极性在客观上使执法、司法的非公正受到约束。在有强烈公法色彩的行政法领域，对两个同样性质、情节的违法作为，行政执法、司法的“自由裁量”结果可能相差悬殊，因而出现愈是行政法实施活动多的领域，愈容易滋生权力寻租现象，增加行政法实施不合目的性这种机会成本。3 行政法成本与消费者偏好。行政法的实施过程，也是公众消费行政法的过程。以控制行政权力为手段、服务人民为目的而实施的行政法，通常要约束和限制“经济人”为追求自身利益而将其制造的损失转嫁他人承担的产出最大化的行为，即外部不经济问题。因此，行政法的本质特征就决定了行政法与“经济人”的个人偏好不一致。“经济人”遵守行政法可能意味着放弃依市场手段进行交易的部分可得利益，或者意味着增加支出，如放弃垄断和暴利价格而采取竞争价格或服从政府最高限价带来的盈利减少，所以行政法的私人守法成本通常较高。〔2〕