「摘要」

　　对我国理论的反思性研究尚存局限，需要转换研究视角来关注行政主体的内在结构。在我国行政主体的内在结构包含职权、名义与责任三个基本要素，它们之间分离与冲突的情形多样存在，对我国行政主体理论形成重大挑战。但我国现行法制中包含的权责一致、责>权>名、最大化权利救济等基本规则对于协调与处理三个要素之间的关系，完善我国行政主体理论，促进我国学体系的发展具有重要意义。

　　「关键词」行政主体;内在结构;权责一致;权利保护

　　引言：研究视角的转换

　　在我国，行政主体概念是一种舶来品，它自身在理论上显得根底浅薄，这已是一个不争的事实。[1]为此，自上世纪九十年代以来，许多学者对此问题进行了比较广泛而深入的研究，特别是对我国行政主体概念的界定、范围、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比较活跃，已在一定程度上达成了共识。[2]其中，学者们普遍认同，我国行政主体责任定位存在逻辑矛盾：一方面是行政主体以外的组织或自然人承担了行政责任;另一方面是行政主体并非真正“独立”的赔偿主体。因为行政主体作为行政诉讼的被告只有形式意义，责任的真正承受者是国家。[3]可我们又不得不承认的另一个事实是，这类反思性研究基本上是走以外国行政主体理论为坐标“按图索骥”的道路。[4]即，对法国、德国、日本行政主体理论进行引入，与我国行政主体理论进行比较研究，发掘差异和不足之处，再以法、德、日的行政主体理论为理想模式对我国行政主体理论提出完善和构建性的思路。

　　相较于西方的行政主体理论，我国走的是一条逆行道。我国行政主体概念的提出，最直接的根源是来自于行政诉讼这一实践的需要，行政诉讼中被告的确认需要采用行政主体的概念。[5]因而，我国在引入法国行政主体概念的时候，着重强调行政主体享有权力并因此独立地承担自己的责任这一内涵。即，重点输入的是“行政主体应为自己的行为负责”的理念，并由此回溯到对行政主体内部组织的研究，导致我国对行政组织研究由原来的行政学、组织学研究方法向真正的法律研究方法的转变。既然中外行政主体理论产生的原因不同(即“图”不同)、目的不同(即“骥”也不同)、价值取向也不同(即发展方向不同)，又凭什么说孰优孰劣呢?

　　诚如有的学者所言：“我国行政主体是借用了法国行政学上概念，但有名无实。”[6]实际上，我们也不可能求其“实”。因为，国外的行政主体的确定基本上以分权为前提，而我国作为中央集权的单一制国家，还缺乏一种真正的财政分权。这一点在根本上决定了反思性研究视角的根本局限。因此，我们只能先认同行政主体的独立责任不包括独立的财政责任(如国家赔偿经费的负担)，而是将行政主体等同于与复议的被申请人和诉讼的被告，并在这种意义上强调行政主体的权责一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路径“自外而里”重复讨论，而是在认同目前我国行政主体责任定位的前提下，以行政主体构成要素之间的关系为中心来型构我国行政主体的内在结构，并发掘或凝练其中关系协调的基本规则，“自里而外”地来探讨我国行政主体理论的完善与重构。

　　一、 我国行政主体理论的内在结构

　　行政法学界的通论认为，行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。[7]尽管有些学者表述上稍有不同，但都强调行政权归属、以自己名义行使职权、及独立承担责任三个方面，所以在实质上是基本一致的。据此三个方面为标准，我国行政主体的范围主要包括行政机关和法律、法规和规章授权的组织。具体而言包括国务院，国务院的组成部门，国务院直属机构，经法律法规授权的国务院办事机构，国务院管理的国家局，地方各级人民政府，地方各级人民政府的工作部门，经法律、法规和规章授权的行政机关内部机构，法律、法规和规章授权的其他组织。由此可见，我国行政主体内在结构包含三个必备构成要素：即，职权、名义与责任(后文某些地方为了表达的简洁流畅而简称为“权”、“名”、“责”)。也就是说，要界定一个组织是否行政主体，一般必须符合这三个要件，即权、名、责三者相统一。

　　然而，在实践中如何确定一个行政组织是否具有“权”、“名”、“责”却一直存在诸多的困难。就行政主体的“权”而言，它一般包括固有职权与授予职权两个方面。在目前阶段，我国行政主体固有职权的范围一般依据宪法、行政组织法和各级政府的“三定”方案(定职能、定机构和定编制)来确定。我国行政主体授予职权的确定依据则有一个发展变化的过程。在1999年11月最高院通过的《关于执行<中华人民共和国>若干问题的解释》(后文简称为《行诉解释》)之前一般依据法律、法规的明确规定来确定;此后则扩展到依据法律、法规和规章来确定。[8]其中存在的问题主要有两个方面：一方面，由于我国现行行政组织法的严重缺失以及各级政府“三定”方案的非法制化，我国行政组织之间的职能重复、交叉、和冲突的情形大量存在。[9]比如，我国有些地方政府依据“三定”方案同时设置招商局和外经贸局，两个部门关于招商引资的职能存在较大冲突。另一方面，由于授权法律、法规和规章的不明确性或执法机关的不当利益驱动，被授权的行政组织逾越其权限行使权力，形成实际行使权限与法定权限的张力。例如派出所可能超越《治安处罚法》授权的种类来行使其治安处罚权，此时该行使权力的行为究竟归属于派出所还是归属于公安局并不十分清楚。[10]

　　就行政主体的“名”而言，一般是依据署名的机关来确定。[11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通过推断来确定。例如《行政诉讼解释》第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织形式行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”对于该条的适用，该解释的起草者之一认为其前提是被委托机关以委托机关的名义行使了行政权力。[12]既然行政机关最初的主观意思认定这是授权，在实践中一般是内设机构和派出机构自己来署名，也就不存在行政机关署名的情形，那么对于是否以委托机关的名义行使了权力就只能是依据被委托机关具体行为过程中的其他表现来推断。在实践中，这种推断很可能导致一种偏差。