行政许可是政府对社会生活实施管理的一种手段，作为一项公权力，行政许可权是对公民私权利的一种限制，尽管这种限制是社会有序发展所必需的，但它干预了公民的生产和生活，限制了公民的权利和自由，负面作用不容小看。因此，实施行政许可必须严肃、慎重，不仅要尽量少设行政许可，对必要的行政许可，也要正确实施。目前行政许可存在的问题既有设定方面的原因，也有实施方面的原因。在实施方面存在的许多问题，表现之一就是行政许可的实施机关不规范。作为一项行政权，行政许可应当由行政机关行使，但现实的情况是，许多行政许可是由事业单位甚至一些企业在实施，导致行政许可与实施单位的利益挂钩，把通过行政许可收费作为解决本单位职工工资和福利的一种途径，影响了实施行政许可的公正性和实行行政许可制度目的的实现。因此，制定不仅要解决行政许可设定上的问题，也要解决行政许可实施机关存在的问题，规范行政许可的实施主体。为了保证行政许可的正确实施，行政许可法把由行政机关实施行政许可作为一项原则加以规定。但是，仅有行政机关实施行政许可还不够，目前许多行政许可是由管理公共事务职能的组织实施，今后这种情况还将会长期存在。如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等作为国务院直属事业单位，是许多行政许可的实施主体。还有一些专业性、技术性比较强的行政许可，如果由行政机关实施可能成本更高，效率更低，如对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等，由专业技术组织实施可能是今后的一个发展方向。因此，本法除强调行政许可由行政机关实施外，还规定了授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可和委托其他行政机关实施行政许可的内容。为了提高行政效率，方便当事人，针对现实中存在的行政许可太多、许可手续复杂等问题，本法还规定了相对集中行政许可权制度以及“一个窗口对外”、“并联审批”等制度。

　　第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

　　【释义】 本条是关于行政许可实施机关的规定。

　　行政机关是依法成立、能够以自己名义独立从事行政管理活动，并承担相应法律后果的行政组织。行政机关与行政组织、行政机构等既有区别，又有联系。行政组织是行政学上的概念，包括行政机关和行政机构，行政机构一般是指行政机关内部设置的职能部门，它没有法人资格，不能独立对外从事行政管理活动。在我国，行政机关包括中央和地方各级人民政府以及它们的组成部门、直属机构、派出机构等。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可权是一项行政权力，是公权力，原则上只能由行政机关行使。因此，行政许可法将行政许可由行政机关实施作为一项原则加以规定，授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可是例外。但是，法律规定行政许可由行政机关实施，并不是说所有的行政机关都可以实施行政许可，也并不是行政机关什么行政许可都能实施。根据本条规定，行政机关实施行政许可，必须符合以下条件：

　　一、必须是履行外部行政管理职能的行政机关

　　行政机关是代表国家行使行政权、管理国家行政事务的机关，所承担的行政管理职能分为两大类：一类是对社会上的公民或者组织进行管理，承担外部管理职能;一类是基于隶属关系，对行政机关内部的人员和事务进行管理，承担内部管理职能。相应地，根据行政机关所行使的行政管理职能不同，可以将行政机关分为内部行政机关和外部行政机关。内部行政机关是指基于隶属关系(特别权力关系)对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的机关。如各级人民政府的办公机构。事务机构、咨询机构、人事部门、监察部门等，内部行政机关的主要职责是为了保证和监督外部行政机关更好地履行行政管理职能，对内部行政机关及其人员实施管理，它们不行使外部行政管理职能，没有管理社会事务的权限。外部行政机关是指依据法律的授权代表国家对公民、法人或者其他组实施管理的机关，包括各级人民政府和行使管理职能的政府组成部门。行政许可是行政机关对社会事务进行管理的一种手段，是一种外部行政行为，因此，必须由外部行政机关来实施。

　　二、必须依法取得实施行政许可权的明确授权

　　宪法和有关组织法将行政权概括性地授予各级人民政府，各级政府根据管理需要设置不同的管理部门，具体承担相应的行政管理职责。一般法律、法规在规定具体的行政管理事项时，除一小部分授权政府直接管理外，一般都规定由相应的行政主管部门管理，也就是对政府的权力作了分解。在这一点上，国外的情况与我国不同，许多国家的法律在授权时一般将行政权授予给各级政府，尤其是地方政府，一部分是授予给联邦政府各部或独立委员会。我们可以笼统地说行政许可权由外部行政机关行使，但具体到哪个行政机关享有哪项行政许可权，还需要有法律、法规或规章的特别授权作为依据，这是依法行政的要求。因此，外部行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然享有行政许可权，行政许可权是一项特定的行政权，是行政机关管理社会事务的常用手段之一，不是唯一手段。根据行政许可法的规定，行政机关要享有行政许可权，还必须经法律、法规和省、自治区和直辖市人民政府规章特别授予。法律、法规和规章根据管理的需要，对有些事务设定了行政许可，负责管理此项事务的行政机关就享有行政许可权;有些法律、法规赋予行政机关其他的管理权限，没有设定行政许可，负责管理此项事务的行政机关就没有行政许可权。

　　三、必须在法定职权范围内实施

　　各级人民政府根据管理的需要，设置了不同的行政职能部门，不同的职能部门享有不同的行政管理权限，按照职权法定的要求，其行使职权必须在法律、法规、规章规定的职权范围内，不能相互打架。相应地，行政机关行使行政许可权也必须在法定的职权范围内，不得超越管理权限实施行政许可。如下级行政机关不能行使上级行政机关应当享有的行政许可权;工商行政管理机关不能行使公安机关的行政许可权;公安机关也不能行使卫生行政管理机关的行政许可权等。当然，在目前我国行政管理权限划分不合理、行政管理部门职能存在交叉、行政许可过多的情况下，经过法定程序，合并行政许可权，由一个行政机关行使其他行政机关的行政许可权，也是行政许可法所允许的。

　　第二十三条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内.以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

　　【释义】 本条是关于授权具有管理公共事务职能的组织实施行政许可的规定。

　　前条规定行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施。随着行政管理专业性、技术性的日益加强，现有的行政机关难以满足行政管理的需要，如对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等，由专业技术组织实施比由行政机关实施可能效率更高。虽然行政机关及其人员随着行政管理职能有不断扩张的要求，但行政机关也不能无限制地膨胀，受机构设置的制约，它有一个相对的稳定性，不能立一部法，增加一项管理权限，就增加机构和人员。授权非行政机关行使行政管理权的情况，无论是中国，还是外国都存在。像对设备、设施、产品、物品的检验、检疫、检测等，授权专业技术组织实施可能是今后的一个发展方向。授权许可是指法律、法规将行政许可权授予行政机关以外的组织行使。经过授权，该组织就取得了实施行政许可的主体资格，能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。本法规法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织在法定职权范围内以自己的名义实施行政许可。经过本法授权，行政机关以外的组织实施行政许可就有了法律依据。授权实施行政许可应当注意以下几点：

　　一、必须授权给具有管理公共事务职能的组织

　　根据法律规定，经过授权，被授权的组织就成为，能以自己的名义实施行政许可，并承担相应的责任。因此，授权的对象必须严格。法律要求被授权的对象必须是具有管理公共事务职能的组织。这就要求：首先授权的对象是组织而不是个人;二是授权的对象要具有管理公共事务的职能。组织作为履行一定社会职能的集合体，它具有相应的机构和人员，一般应具有法人资格，作为社会活动的主体，具有相应的责任能力。从一般意义上讲，组织的范围很广泛，不仅包括行政机关在内的所有国家机关，还包括社会团体和企业、事业组织。然而，并不是任何组织都可以被授权实施行政许可。首先，不能授权给其他国家机关。根据宪法和有关组织法的规定，不同的国家机关行使不同的权力，权力机关行使立法权、任免权、重大事项决定权和监督权;人民法院行使审判权;人民检察院行使检察权。不同性质的国家机关行使不同的职能，不能通过法律、法规的授权改变宪法和组织法的分工。因此，不能将行政许可权授予行政机关以外的行政机关行使。其次，被授权的组织必须具有管理公共事务的职能。在除国家机关以外的组织中，根据组织成立的目的不同，可以分为社会团体、事业组织和企业组织。社会团体是指政党、工会、共青团、妇联、各种学会等组织;事业组织是指从事某项社会职能，不以盈利为目的的组织，如学校、医院、各种科学研究机构等;企业组织是以盈利为目的的组织。不论是什么类型的组织，只要具有管理公共事务职能，都可以被授权实施行政许可。目前，法律、法规授权实施行政许可的有事业组织，如证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会等。

　　二、必须通过法律、法规的形式授权

　　根据依法行政的原则，行政权的来源必须有法律、法规依据，无论是行政机关，还是社会组织都不能自己给自己赋予权力。社会组织要享有行政许可权，必须有法律、法规的授权作为依据。这里的法律是指全国人大及其常委会制定的规范性文件;法规包括规和地方性法规。行政法规是国务院制定的规范性文件，地方性法规包括省、自治区、直辖市以及立法法规定的较大市的人大及其常委会制定的规范性文件和经济特区法规。为了保证行政许可授权的严肃性，防止乱授权，行政许可法将授权限定在法律、法规层级，规章和规章以下的规范性文件不能授权组织实施行政许可。

　　三、被授权的组织以自己的名义实施行政许可

　　法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织实施行政许可，这个组织就享有实施行政许可的行政主体资格，具有与行政机关同等的法律地位，能够以自己的名义实施行政许可，并独立地承担法律责任，对引起的行政争议，能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。这一点与受委托实施行政许可不同。如证券法将公开发行股票的核准权授予中国证券监督管理委员会，中国证券监督管理委员会就可以自己的名义作出是否核准的决定。

　　四、被授权的组织在法定授权范围内实施行政许可

　　法律、法规授权具有管理社会公共职能的组织实施行政许可，一般都有明确的授权范围，经授权的组织只能在法律、法规授权的范围内实施行政许可，不得超越授权范围。否则，就是越权，就是违法行政，要导致行为被撤销的法律后果。

　　五、经授权的组织的地位相当于行政机关，适用有关行政机关的规定

　　由于行政许可主要由行政机关实施，所以，行政许可法的许多条款都是针对行政机关规定的，在表述上主语都是行政机关。行政许可法是一部规范的法律，参与行政许可活动的行政主体和相对人都受它的约束。具有管理社会公共事务职能的组织经过授权，获得了行政主体的资格，其地位相当于行政机关，因此，它在实施行政许可时也要适用行政许可法的规定，受行政许可法的约束。

　　第二十四条 行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

　　委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

　　受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。