浅谈村民委员会担任保证人的资格

  　　一、担保法关于保证人资格的规定

  　　《中华人民共和国担保法》第七条规定了作为保证人的一般条件：具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人。该法第八条、第九条、第十条同时列举规定了国家机关，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，企业法人的分支机构、职能部门等一般不能担任保证人，其中国家机关作为政府管理机构不宜担任保证人，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体因为立法者担心其担任保证人会损害其所肩负的社会公益目的而予以禁止。

  　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第十五条对担保法第七条规定的其他组织进行了进一步解释、明确：“担保法第七条规定的其他组织主要包括：（一）依法登记领取营业执照的独资企业、合伙企业；（二）依法登记领取营业执照的联营企业；（三）依法登记领取营业执照的中外合作经营企业；（四）经民政部门核准登记的社会团体；（五）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。”该解释没有明确农村村民委员会的保证人资格。但该解释第十四条、第十六条和第五十三条规定对于担保法第九条限制担任保证人规定进行了相应限制，从上述解释条款的精神来看，实践中对于农村村民委员会担任保证人的资格应当是认可的，只是还不明确。

  　　二、社会团体和自治组织的辨析

  　　农村村民委员会不属于国家机关，也不属于法人分支机构和事业单位，那么它究竟是否属于具有公益事业性质的社会团体呢？

  　　按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。法律将农村村民委员会定性为“基层群众性自治组织”，那么“自治组织”和“社会团体”究竟是否是同一概念？

  　　笔者以为，基层群众性自治组织不同于社会团体。社会团体是公民自愿组成，为实现共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。基层群众性自治组织则是基于宪法专门规定，按照居民的居住区域设立的，其组织的内部关系是由专门的法律(城市居民委员会组织法和村民委员会组织法)加以调整的。有关法律基本上是将“社会团体”和“村民委员会”以及“居民委员会”作为不同主题并列提出的，可见在立法者的概念上“社会团体”和“村民委员会”是不同的概念。因此笔者主张对于担保法第九条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”之禁止性规定的理解中，“社会团体”不包括农村村民委员会和城市居民委员会。

  　　三、应当承认村民委员会的保证人资格

  　　按照一般法律原则，法不禁止即允许，尤其是民事领域。既然按照上述法律解释，担保法没有禁止村民委员会担任保证人，那么实践中就不应当否认其担任担保人的资格。

  　　同时，从实践需要来说，允许村民委员会担任担保人也有其现实需要，因为：村委会不是实质意义上的政府组织，只是受地方政府委托办理部分公共事务，所以作为部分肩负公共事务管理职能类似于准政府组织的村委会不能完全套用对于政府的约束对待；对于肩负着公益事业的村委会，因为在我国集体所有制制度下，村委会作为村民集体组织，不但具有一般的公益事业的办理职能，同时还承担了组织和发展农村经济的重要职能，作为一种经济组织，它使势单力薄的村民个人可以抱团组成集体具备发展经济、抵抗风险的巨大作用。改革开放以来，许多村民集体还举办了村办企业等经济形式，使本来无法创办企业的村民个人凭借组织的形式创办了企业，在运作得好的地方，村民集体经济大大改善了村民的就业、经济收入，而且更重要的是村办企业经济创收也大大地充实了村集体作为担负办理村民集体公益事业的组织为乡村建设、村民公益办理各项公益事业的经济实力和能力。应当说，只有村集体经济的发展，才谈得上办理公益事业的可能，没有经济实力，村委会又能如何更好地办理公益事业呢？

  　　而如果允许农村村民委员会从事一定的经济活动，就必须允许农村村民委员会对外从事一定的担保事务，比如为村办企业担保，为了鼓励集体内创业，为了村内农业事业，科技推广，田地整理，兴修村路等事业而担保。这些事业，不可能够都等待国家拨款，要充分尊重村民的积极性，从法律上支持农村新型合作制。法律要做的只是合理的引导，科学的规范，适当地约束，以保证发挥担保制度对于社会主义新农村建设的积极作用，防止其对于村民委员会发挥部分公共事务和办理村民公益事业职能产生不利影响。

  　　四、对农村村民委员会保证行为的限制

  　　虽然承认农村村民委员会担任担保人的资格是有其现实需要的，但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村村民委员会是具有管理公共事务权利的成员自治型准政府组织，同时又具有管理公益事业的联合型团体的混合身份特点，法律还是应当对其从事保证行为进行一定的限制，以既保证其积极作用的发挥，又控制其消极后果的发生。笔者认为法律可以从以下方面对农村村民委员会对外保证的行为进行约束、规范。

  　　（一）保证担保的对象

  　　因为农村村民委员会的特殊身份，笔者认为宜将农村村民委员会对外保证的对象限定为：为了本村公益事业或本村集体经济发展所需要对外保证的事项。这样，既有利于农村村民委员会组织办理诸如兴修村内道路等公益事业筹集资金而对外保证；又有利于农村村民委员会为发展本村集体经济，诸如发展农产品深加工或发展副业等事项筹集资金而对外保证，并且有利于防止农村村民委员会受到不当干扰或强令而对外承担保证责任。

  　　（二）承担保证责任的财产

  　　为了防止影响村民委员会在部分领域所担负的准政府职能以及担负发展村民公益事业职能的发挥，准确界定农村村民委员会承担保证责任的财产范围还是有其意义的。笔者建议可以从以下方面进行界定：1.农村村民委员会对外承担保证责任的财产范围以集体财产为限，不得及于独立村民个别财产；2.农村村民委员会对外承担保证责任的财产不得损及其公益能力； 3.农村村民委员会对外承担保证责任限于一般保证责任，需要约定明确的保证范围。

  　　（三）保证担保的程序

  　　依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”农村村民委员会对外担保行为当属其中第八项“应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，自然应当在担保前经由村民会议讨论决定方为有效。

  　　笔者以为，因为对外保证需要农村村民委员会承担相当的经济风险，农村村民委员会对外保证事项需要由村民全体三分之二多数同意方为有效。

  　　此外，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每6个月公布1次，接受村民的监督：（一）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）救灾救济款物的发放情况；（四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。”村民委员会对外担保也应属于该条第四项规定的“涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项”，除了保证前须经由村民会议讨论决定，对于担保后出现的各种情况还需要及时予以公布，以利于村民监督。

  　　至于与农村村民委员会具有相似地位的城市居民委员会，笔者则以为两者在该问题上并不具有完全意义上的相似地位，后者不具有负担拥有集体土地和组织生产等重要的经济使命，主要职能是以组织居民生活有关的公益性事业，因此不宜赋予担任保证人的资格。

  　　综上所述，笔者以为，无论是从保证人一般资格条件上看或是通过对担保法的合理解释，农村村民委员会具有担任保证人的资格当属无疑义。此外从实践需要来看，承认农村村民委员会具有担任保证人的资格也是具有其重要的现实意义的。笔者建议最高人民法院在相关司法解释中对此作出规定，以统一指导地方各级人民法院的审判实践。

山东省青岛市四方区人民法院：韩建国