刑事侦查案件中的行政行为应当依法接受司法审查

　　被告沈阳市公安局某区公安分局。

　　２００１年４月２５日，被告某区公安分局在侦查犯罪嫌疑人康某票据诈骗一案中，证据保全扣押了原告塔纳轿车一台。这台车是康某以空头支票从被害人处购得，在汽贸公司卖给原告。康某２００１年１０月６日被刑事拘留，１１月８日被逮捕，２００３年４月２５日被提起公诉，２００３年７月８日经某区法院判决其犯票据诈骗罪处有期徒刑１１年。被告某区公安分局对扣押的桑塔纳轿车没有随案移送，也没有移送证据清单，故法院刑事判决后，没有返还被害人赃物。

　　因被害人上访要求返还车辆，被告某区公安分局于２００４年６月１１日作出告知书，告知原告扣押的桑塔纳轿车要返还被害人并交代如有异议可以在接到通知书后１５日内向人民法院提起行政诉讼。

　　２００４年６月２３日原告向某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告２００４年６月１１日作出告知书。

　　某法院经审理认为：被告对其在行使刑事侦查职能过程中扣押的财物实施返还的行为，是依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的授权范围而作出的，是刑事司法行为，不是具体行政行为。原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。裁定：驳回原告的起诉。案件受理费５０元由原告承担。

　　宣判后，原告因不服，向本院提起上诉。经审理本院认为：按照刑诉法的规定，对于扣押的刑事犯罪证据，应当依法随案移送。本案，涉及的车辆是被告在刑事侦查中扣押的主要犯罪证据，应当随案移送，被告没有依法移送，其做法是缺乏法律根据的。对应当移送的证据没有移送造成的后果，被告进行善后处理，没有刑诉法的明确授权，应当认为是行政管理行为，属于行政受案范围。于２００４年９月１０日作出〔２００４〕沈行终字第３５５号裁定书，撤销一审裁定，指令继续审理。

　　此案是新类型案件，目前在我市尚属首例。在处理过程中，一、二审认识上不一致，分歧的焦点在于如何理解最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第１条第２款第（２）项的规定。

　　这一规定是：（１）公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围：（２）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　笔者认为正确理解这一条款，关键在于明确刑事侦查过程中，侦查机关的行为不一定都是司法行为，也有行政行为，应掌握二者的区别。司法行为不受行政诉讼司法审查，但是它的范围有限制。在刑事侦查中，侦查机关可能实施一系列行为，其中有司法行为也有行政行为，二者的区别是：司法行为必须是刑事诉讼法明确授权的行为，如：刑事立案、侦查、刑事拘留、扣押证物、随案移送证物等都是刑事诉讼法明确授权的行为，是司法行为；在刑事诉讼法中没有明确授权，侦查机关依行政法规、规范性文件作出的行为，即使是与侦查的刑事案件有联系，也只能是行政行为，如：没收、违法收审、处理行为等。公安机关处理证据的行为在刑事诉讼法中没有明确授权，只能认为是行政行为。

　　本案被告某区公安分局强调刑事诉讼法第１９８条规定了公安机关有处理赃物的权利，沈河区人民法院认为公安机关处理赃物属于刑事诉讼法授权范围都是缺乏根据的。因为，涉及的赃物是已经移送到法院的案件的证据，不是公安局释放、不移送起诉的案件扣押物。

　　从刑事诉讼法第１９８条第２款的规定看，对作为证据使用的实物应当随案移送，对不宜移送的应当将清单、照片或其他证明文件随案移送。这说明刑事诉讼法明确授权公安机关的是随案移送实物证据，并没有授权其自行处理作为证据的赃物。

　　按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》的规定精神，下列情况属于不宜移送的实物：１、大宗的、不便搬运的物品；２、易腐烂、霉变和不易保管的物品；３、禁品、枪支弹药、易燃易爆物品、剧毒物品以及其他危险品。对于不宜移送的实物，由扣押机关开列清单，并附原物照片和封存手续，注明存放地点。这说明，第一，车辆不是不宜移送的实物证据；第二、即使是依法不移送的实物证据，也应当移送清单和注明存放地点，扣押机关只是尽保管义务，没有擅自处理权利。

　　最高人民法院研究室１９９５年５月１９日关于赃款赃物随案移送和处理问题的答复，也明确说明“赃款赃物随案移送，由最终结案的单位处理，这是办理刑事案件过程中应当坚持的原则”。

　　某区法院的观点充分考虑了某区分局的行为是与刑事侦查案件有关联，没有考虑这种行为不是刑诉法明确授权”，这种观点是不全面的。因为，从最高人民法院司法解释的本意看，对于司法行为的授权问题，是有严格限制的，目的是划分司法行为与行政行为的界限，防止借司法行为规避行政诉讼。具体区分方法是，强调必须“明确授权”，所谓授权范围、授权、授权相关都是被排除在外的。

　　被告某区公安分局认为自己有权处理，不受行政诉讼司法审查更没有道理。按照刑诉法１９８条的规定，对于扣押的刑事犯罪证据，应当依法随案移送。被告在刑事侦查中扣押的主要犯罪证据桑塔纳轿车，应当随案移送，被告没有依法移送，其做法严格讲是违法的，但是，在公安系统内部有如何处理赃物的规范性文件，所以我们现在保守的把这种行为定位为缺乏法律根据，而没有明确说其违法。对应当移送的证据没有移送引发的后续问题，被告沈河公安分局进行善后处理，没有刑诉法的明确授权，是依据系统内部规范性文件作出的行为，应当认为是行政管理行为，属于行政受案范围。

　　被告某区分局在被诉具体行政行为中，告知原告有提起行政诉讼的权利，在庭审中又称自己的行为是刑事诉讼法授权的行为，不应当接受行政诉讼审查。这种反复无常的做法实际是滥用职权的表现，不应当予以支持。

　　审判实践中类似的案件还有，在侦查中，案件没有依法移送批捕、提起公诉前公安机关就没收赃款、赃物，笔者认为这类案件，一旦相对人提出行政诉讼，都属于行政诉讼受案范围。

沈阳市中级人民法院：李晓萍