简论《生态文明立法》

【出处】本网首发
【关键词】生态文明；立法
【写作年份】2011年


【正文】

　　生态文明写进《宪法》标志一个新时代的到来，现今时代的公民重视生存环境的保护。促进环保法治建设，直接影响到中华民族的生存和发展，通过生态文明立法指引人类文明活动，减少或摒弃对自然环境构成危害的行为，遏制全球生态环境不在继续恶化，这是牵系人类命运和延续的头等大事。

　　生态环境立法，首要任务就要明确立法的目的和宗旨。《环保法》第一条款把“促进社会主义现代化建设的发展”作为了立法目的，“现代化”的提法是计划时代的产物，在市场经济时代已不和时宜。单纯追求经济增长数据带来的直接后果是毁灭性地牺牲环境、破坏资源。昔日这种考评“现代化”的指标，考核地方官员“政迹”的准则，给国家带来财富的同时也给百姓带来了疾患，让我们的家园一排狼藉，让经济发展难以持续。

　　“可持续发展”的概念源于1987年联合国环境与发展委员会的一份报告《我们的共同未来》，接着联合国环境与发展大会在1992年通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，把“可持续发展” 的内涵上进一步深化。我国积极响应联合国号召，在社会主义市场经济部署实施阶段，于1994年初发布了中国的《21世纪议程》。首次以官方语言正式表达了中国可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，并提出要进行体现可持续发展原则的环境立法，将可持续发展提高到战略高度，可持续发展在我国得到了前所未有的重视。

　　今年全国人大通过的“十二五规划”将环境保护置于“十二五规划”的开篇第一章，可见其重要的关键基础地位。可以看到国家发展战略开始转移，放弃地方经济追求各项经济指标的高速猛进，主张可持续、包容性发展战略，提倡在环境保护规划指导下调整经济结构，把可持续发展作为生态环境立法的价值取向，在以后把《环保法》的立法目的和宗旨或将改变，“先污染，后治理”，“边污染，边治理”的原则或将改变。

　　《环保法》滞后的现状和执法中的困惑现象很明显。生态环境法律到目前为止，没有形成科学、完备的体系。《环保法》与其他污染防治与自然资源保护的单行法都是由全国人大常委会制定，处于同一立法层次，法律效力同等，《环保法》不具备基本法的统领地位，在执法中处处处于被动局面，环保执法在于地方经济发展撞车时，往往要让位于地方经济发展。

　　破解方式唯有真实贯彻落实《宪法》“环境保护是我国一项基本国策” 的规定，提高立法位阶，改由全国人大修订颁布，将生态环境保护树立成基本法，实现与统领不同层次部门法的地位，健全调整生态环境法律体系。在生态环境权利范围方面，明确清洁空气权、清洁饮用水权、环境观赏权以及环境改善请求权、环境保护请求权等实体和程序权利。

　　《环保法》具有操作作用的条款基本上都是污染防治方面的内容，虽有自然资源保护内容，但是由于种种原因，没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，因此无法适应自然资源综合利用、高效率利用、整体性保护的要求。

　　在执法环节，生态环境立法基本上针对的是单项污染防治和单项资源要素的保护，而且政出多门，处于各家行政部门的多头管理，往往导致看似有人管实际无人管的混乱局面。资源和环境的管理在体制上往往人为分割，土地、矿产、水利、大气、农、林、牧、副、渔在计划时代条格分离、行政划分森严，这些产业和行政部门的首要职能是发展经济，保护环境、保护资源在现实中被忽略不计。大部分的生产活动是通过开发利用自然资源来创造经济效益，必然与环保部门的执法发生冲突，由于很多部门常从部门利益出发，对本部门有利的，争相夺取审批、发证、收费、处罚、解释等权限；无利的，则故意扯皮、推诿、拖延。环保执法处于有法不依，执法不严，违法不究的混乱局面。

　　经过国家决策层广泛吸收世界先进环保理念，适时调整国家产业政策，创新了科学发展观的指导思想，充分研究生存和发展的内在关系，建立环境与发展综合决策机制，突出环保部门统一监督管理的职能，使环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时互相协调，有效防止部门之间的冲突。在执法环节，亦应树立环保执法部门的执法权威，建立配套齐全、容易操作的执法处罚措施，在适当时候建立环保检察院（室）、环保法院（庭）等环境保护司法保护部门，让环境保护不停流在以民间保护为主流的被动局面，发挥国家强制力的应有作用。

　　缺乏操作性、缺乏程序性规范也是《环保法》的一个硬伤。大家都知道《环保法》有“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，还有“环境影响评价制度明确规定公众参与原则”，立法非常光鲜亮丽，但在现实生活中二种制度几乎充当了漂亮花瓶，未起到立法预期，没有得到执法兑现。公民环保权利难于落到实处，比如说公民应向各级各种行政单位检举、控告，检举、控告的处理程序、期限、知情权的保护措施、能否复议等未做出任何规定；公民可以作为民事主体提起环保公益诉讼，能否依据《宪法》提起行政诉讼等均无任何法律依据或者规定。公众参与原则无法落实到位，立法至今鲜有公众参与程序、方式、对公众表情达意处理程序、公众意见评价等具体内容的规范。因为立法的滞后，在加上行政执法的不主动性，良法基本上被束之高阁，没有发挥出法律调整社会的作用。

　　生态环境立法任重道远，落实已建立的各项环境经济政策，把绿色经济、低碳经济和循环经济的实质注入法律之中，借鉴国外先进成熟的环保措施。

　　以下几种环境经济保护措施值得借鉴推广。

　　（1）增设专项环境税。同时调整能源税并与之匹配，在政府监管领域，逐渐消除不利于环保的补贴政策和收费政策，加大税收优惠规定，体现“激励”与“惩罚”的调节功能，对环境不友好行为尤其是污染排放量大的企业、个人纳收污染税，对产生重污染产品的生产企业课以污染排放税、排碳（碳）税。

　　（2）构建绿色资本市场，推行绿色信贷。为遏制“两高”企业对生态环境的破坏作用，借着国家环保总局与银监会、人民银行共同发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险意见》东风，尽快通过修订立法方式，推行“绿色政策性贷款”政策，对污染企业非改善性投资进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。

　　（3）生态补偿政策。它以改善或恢复生态功能为目的，通过调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度。如退耕还林还草政策、矿产资源补偿费政策、耕地占用补偿、环境财政转移支付政策等。

　　（4）排污权交易制度。是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。排污权交易的优点在于既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者治污的积极性。

　　（5）绿色保险又叫生态保险制度。常见的如环境污染责任保险，由保险公司对污染受害者进行赔偿的一个险种。还有一种环境风险强制险，它与机动车交通事故责任强制保险性质一样，通过国家强制立法来保证实施。


【作者简介】
王建胜，河南哲维律师事务所。