救助基金是否有权代无名氏死者收取赔偿款

　■裁判要旨
　　侵权责任法明确规定被侵权人死亡的，其近亲属有权要求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利。故交通事故造成身份不明人死亡，有关机关或者单位作为原告提起民事诉讼，要求赔偿义务人承担赔偿责任的，因有关机关或者单位不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事权利义务关系，且其法定职责不包括代表或代替身份不明人及其近亲属提起民事诉讼，不能成为案件的适格主体。
　　■案例索引
　　一审：重庆市江津区人民法院（2011）津法民初字第2669号民事判决（2011年6月16日）
　　二审：重庆市第五中级人民法院（2011）渝五中法民终字第05719号民事裁定（2011年12月6日）
　　■基本案情
　　2010年1月22日21时28分，驾驶人邓XX驾驶渝CBXX出租车从江津城区沿107省道往重庆城区方向行驶，与横过公路并横越中心水泥隔离墩的无名氏行人相撞，致该行人经抢救无效死亡的交通事故。经重庆市江津区交警大队认定：邓XX与无名氏负事故同等责任。经法医鉴定：无名氏为男性，年龄60岁左右。渝CBXX出租车在中华联合财产保险股份有限公司重庆分公司江津支公司投保交强险。重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心（下称“基金管理中心”）经重庆市人民政府授权，具体负责道路交通事故社会救助基金筹集、垫付和追偿等管理、使用工作，并代管道路交通事故无名氏死者的丧葬费和死亡赔偿金。因无名氏身份无法查清，原告重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心遂向重庆市江津区人民法院提起诉讼，请求判令被告保险公司在交强险限额内赔偿110000元，余额由被告侵权责任人邓XX等连带赔偿70%。
　　■法院裁判
　　一审法院认为：“原告基金管理中心依据《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》的规定，对道路交通事故未知名死者的丧葬费和死亡赔偿金予以代管，故有权代未知名死者行使诉讼权利。本案未知名行人死亡后产生的损失，应由被告中华联合财保江津支公司在交强险责任限额范围内予以赔偿；不足的部分，根据未知名行人的过错程度，依法确定由渝CBXX出租车实际车主承担60%的赔偿责任。《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》规定，未知名死者死亡赔偿金按城镇居民和法医鉴定的死者年龄计算，丧葬费按规定计算。”
　　2011年6月16日，重庆市江津区人民法院作出（2011）津法民初字第2669号民事判决，判决如下：“一、被告中华联合财产保险股份有限公司重庆分公司江津支公司在本判决生效后十五日内赔偿未知名死者丧葬费、死亡赔偿金共计110000元。此款由原告重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心代管。……”
　　中华联合财保江津支公司不服上诉至重庆市第五中级人民法院，上诉称：“1、请求权源于法律规定和合同约定，救助中心与未知名死者没有人身关系，不是法律规定的赔偿权利人，不具备死亡赔偿金的请求权；双方当事人没有保管死亡赔偿金的合同约定，救助中心不能取得保管人的地位，亦无权取得相应请求权。2、原审判决适用法律错误，法院不能直接引用《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》作为判案依据，法律法规没有规定救助中心有权要求支付死亡赔偿金。3、一审判决死亡赔偿金按城镇居民标准计算不符合法律规定。”
　　救助中心答辩称：一审判决正确，请求维持。
　　二审法院认为：“侵权责任法明确规定被侵权人死亡的，其近亲属有权要求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利。故交通事故造成身份不明人死亡，有关机关或者单位作为原告提起民事诉讼，要求赔偿义务人承担赔偿责任的，因有关机关或者单位不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事权利义务关系，且其法定职责不包括代表或代替身份不明人及其近亲属提起民事诉讼，不能成为案件的适格主体。因此，对本案中重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心的起诉应依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予撤销。
　　2011年12月6日，重庆市第五中级人民法院（2011）渝五中法民终字第05719号民事裁定，裁定 如下：“一、撤销重庆市江津区人民法院（2011）津法民初字第2669号民事判决。二、驳回重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心的起诉。本裁定为终审裁定。”
　　■裁判解析
　　本案诉讼争点为：道路交通事故社会救助基金是否有权代无名氏死者收取赔偿款？地方政府规章能否作为民事裁判的法律依据？
　　1、关于交通事故无名氏案件的赔偿权利主体问题。
　　根据侵权责任法第十八条规定：“被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。”最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款已将人身损害赔偿案件中“赔偿权利人”限定为“因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”据此，只有死者的近亲属才有权请求侵权人承担侵权责任，交通事故无名氏案件的赔偿权利主体仍为死者的近亲属。
　　为此，针对无名氏案件赔偿主体混乱之司法现象，最高院曾多次复函各高级法院并在全国民事审判工作会议上予以强调，最终将该问题纳入最高院交通事故赔偿案件司法解释征求意见稿做统一规范：
　　⑴．2008年6月17日，《最高人民法院研究室关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研【2008】80号）明确：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审理后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。”
　　⑵．2010年12月9日，《最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》（【2010】民一他字第23号）进一步明确：“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。”
　　⑶．2011年10月9日，最高人民法院办公厅关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知（法办【2011】442号）第六条【关于侵权责任纠纷案件】第（一）项再次强调：“关于侵权责任法实施中的相关问题”规定：“鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利，故侵权行为造成身份不明人死亡时，如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明，有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的，应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。”
　　⑷．同年9月份，最高人民法院民事审判第一庭在其编著发行的《民事审判指导与参考》（总第46辑）刊登了文为“侵权行为导致身份不明的受害人死亡，民政部门等行政部门或者其他机构是否有权提起民事诉讼”的指导性案例，该指导案例也再次强调了最高人民法院民一庭意见：“因侵权行为导致流浪乞讨人员等身份不明人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门等行政部门或机构向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。”
　　⑸．2012年3月21日，最高人民法院公布的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》第三条也明确规定：“被侵权人因机动车交通事故死亡，无赔偿权利人或赔偿权利人不明，有关机关、部门或者社会组织向人民法院提起诉讼主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。”
　　2、关于无名氏案件的民事裁判法律依据问题。
　　根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释【2009】14号）第四条：“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”为此，民事裁判的法律依据应为：法律、法律解释或者司法解释，以及行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例。
　　我们认为：在法律未明确授权的情况下，应当严格以侵权责任法第十八条作为人身损害赔偿案件确定赔偿权利主体的民事裁判法律依据，此处的“法律”应指全国人大及其常委会制定的的法律、国务院行政法规以及地方性法规或者自治条例和单行条例，不包括部门规章和地方政府规章。《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》的颁布单位系重庆市人民政府办公厅，文号为渝办发【2010】260号，该规范性文件显然不属于上述所称“法律”范畴，不能作为本案民事裁判的法律依据。

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