一起减少遗漏认证程序的案件的思考

　　2014年8月，发生了一起减少遗漏认证程序的案件，对该案件进行分析后的启示非常值得思考。
　　
　　案情介绍。
　　
　　初查。
　　
　　H市质监局在对A管业有限公司进行认证认可行政监管专项检查时发现，A管业有限公司正在使用的6台压力容器未按照规定办理使用登记且使用未取得相应资格的人员从事该批压力容器作业。
　　
　　违反了《特种设备安全法》第三十三条：“特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。
　　
　　登记标志应当置于该特种设备的显着位置。”第八十六条第2项：“使用未取得相应资格的人员从事特种设备安全管理、检测和作业的，执法人员立即责令该公司限期改正。”
　　
　　核查。
　　
　　经查，A管业有限公司于2013年4月通过了上海某管理体系认证有限公司的审核，获得了I S O9001:2008质量管理体系认证，并在2014年3月通过了该公司的第一次监督审核。
　　
　　据此，可以初步判定上海某管理体系认证有限公司涉嫌减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求，即ISO9001:2008标准中6.2.2 a）“确定从事影响产品质量工作的人员所必要的能力”;b）“提供培训或采取其他措施以满足这些需求”;2008标准中7.5.1 c）“使用适宜的设备”的规定。
　　
　　执法人员向上海某管理体系认证有限公司邮寄了通知书，要求其在规定的时间内前来H市质监局接受调查。
　　
　　2014年11月，上海某管理体系认证有限公司授权委托人市场部经理王某来到H市质监局接受调查。王某向执法人员提供了DQS-UL证书授予合同、初审审核计划、初审审核报告、第一次监督审核报告和记录等材料。在初审审核报告中，上海某管理体系认证有限公司未能向A管业有限公司提出6台压力容器存在未按照规定办理使用登记且使用未取得相应资格的人员从事该批压力容器的作业的问题，在2014年3月第一次的监督审核报告和记录中，也未能向A管业有限公司提出上述两个问题。
　　
　　2015年1月，H市质监局召开案件审理委员会对该公司减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求的行为进行审理，审理认为该案符合法定程序，且违法事实清楚，证据确凿，应依法予以行政处罚。
　　
　　2015年2月，H市质监局向该公司送达了行政处罚告知书，处罚款人民币共计7.5万元整。
　　
　　交锋。
　　
　　在行政处罚告知书送达后，上海某管理体系认证有限公司以书面形式向H市质监局提出如下陈述申辩：设备安全相关法规要求；质量管理体系认证；审核员技能；持续改善。
　　
　　H市质监局经复核，对该公司的陈述申辩作如下回复：
　　
　　第一，在本案中，《特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》面向的行政当事人为A管业有限公司，该公司已在规定时间改正了压力容器存在的违法行为，且H市质监局认为，关于特种设备的相关工作，无论从任何角度出发，都应符合法律的规定，只有在保证人民群众生命和财产安全的基础上，才能进行其他相关性的工作。
　　
　　上海某管理体系认证有限公司提出，“对企业来说，将上述条例分别列入三个体系中重复管理，显然其合理性存在争议”.H市质监局认为，作为执法者，必须严格执法，确保加强对认证机构的监督管理，规范认证活动，提高认证有效性。
　　
　　第二，H市质监局在行政处罚告知书中指出，上海某管理体系认证有限公司减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求，即ISO9001:2008标准中6.2.2 a）、b）和7.5.1 c）的规定，在该公司提供的相关材料中，涉及到“焊工”“焊接”“电镀”等相关内容，均未发现涉及到本案中A管业有限公司存在的未按照规定办理使用登记且使用未取得相应资格的人员从事该批压力容器进行作业的违法行为。
　　
　　该公司在陈述申辩中提出，《简单压力容器安全技术监察规程》（TSG R0003-2007）和《固定式压力容器安全技术监察规程》（TSGR0004-2009）中说明“简单压力容器无注册登记要求，人员无必须持有压力容器操作证的要求”.经H市质监局核实，其中五个压力容器（储气罐），均不符合《简单压力容器安全技术监察规程》（TSG R0003-2007）第三条第4项，即：“容积小于或者等于1000L”的要求，不应被划为简单压力容器的范围。其中，该公司提出出厂编号为1102G-xx的储气罐为简单压力容器，其符合上述要求，H市质监局予以认可。《简单压力容器安全技术监察规程》（TSG R0003-2007）中未对压力容器操作人员做出特殊要求，故无论压力容器是否被划入简单压力容器的范围，都应保证压力容器作业人员持证上岗。
　　
　　第三，特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的设备设施，该公司依据获取的企业信息，确定审核抽样的样本，H市质监局认为，关于涉及特种设备认证工作的审核，采取抽样的方法，不能全面排除特种设备的违法行为并消除其隐患。
　　
　　结案。
　　
　　H 市质监局再次召开案审会，对上海某管理体系认证有限公司陈述申辩中提出的出厂编号为1102G-74的储气罐为简单压力容器予以认可，其余部分内容不予采信。认为该公司行为违反了《认证机构管理办法》第二十五条：“认证机构应当按照认证基本规范、认证规则规定的程序对认证全过程实施有效控制，确保认证和产品测试过程完整、客观、真实，并具有可追溯性，不得增加、减少或者遗漏认证程序和活动，并配备具有相应能力和专业的认证人员对上述过程进行评价。”,依据该办法第五十五条：“认证机构有下列情形之一的，地方认证监管部门应当责令其改正，处5万元以上10万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，国家认监委应当责令其停业整顿6个月直至撤销其批准证书。”鉴于该公司能积极配合调查取证，H市质监局决定对该公司处罚款人民币计7.5万元。
　　
　　案件分析与启示。
　　
　　本案中，H市质监局经过案件预审、初审和案件审理等多环节发挥集体智慧，研究、分析、评判案件，执法人员认真钻研法律条文，收集证据，确保证据完整、齐全和确凿，程序合法，法律适用准确。当事人以书面形式向H市质监局提出陈述申辩，H市质监局认真准备应对并与当事人进行适时沟通，合法、合理、有节地回应了对方的各种疑问，得到了当事人的认可和理解。
　　
　　法律适用，也是本案争议的重点。第一种意见认为：适用《认证认可条例》第二十二条：“认证机构以及与认证有关的检查机构、实验室从事认证以及与认证有关的检查、检测活动，应当完成认证基本规范、认证规则规定的程序，确保认证、检查、检测的完整、客观、真实，不得增加、减少、遗漏程序。”且依据《行政处罚法》，该公司无依法从轻或者减轻行政处罚的情节。依据该条例第六十条第2款“增加、减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定的程序的”;“责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，直至撤销批准文件，并予公布；第二种意见认为：适用《认证机构管理办法》第二十五条，依据该办法第五十五条进行处罚。最终，案审会选择了第二种意见。
　　
　　笔者同意第二种处罚意见。我们知道，作为下位法，它的权限或内容之一就是对上位法内容的具体化。实施性规定针对上位法的相应规定而做出，但较之上位法其内容更为详尽和更有操作性。
　　
　　司法实践中，我们将下位法实施性规定与上位法的关系，概括为”效力优先与适用优先“.”效力优先“是指上位法在位阶或者法律效力上高于或优于实施性规定，在实施性规定与其发生抵触时，适用上位法的规定，体现的是上位法优于下位法；”适用优先“是指在实施性规定与上位法不抵触时，下位法可以优先适用与援引。适用优先是以效力优先为前提的。即下位法”实施性规定“的优先适用的条件，不得与上位法相抵触，如果在已修改的上位法找到根据或者不违背新的上位法，可以优先适用，如果失去了上位法的根据甚至与新的上位法的规定相抵触，则不适用，仍然适用”上位法优于下位法“规则。