查处假药已司法立案，行政机关的监管职责应如何履行？

【摘要】公益诉讼起诉人x市人民检察院诉称，其在履行公益监督职责中，发现被告对原某药店销售假药等违法行为未依法履行监督管理职责的线索。致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。2019年12月30日法院经审理认为，即使行政相对人的行为涉嫌犯罪被刑事立案，也不能消除其应当接受行政机关行政监管的义务，亦不能消除行政机关对其实施行政监管的职责。判决责令被告履行监督管理法定职责。
【关键词】行政诉讼，假药,司法立案，公益诉讼，行政监管
一．司法案例
        公益诉讼起诉人x市人民检察院诉称，其在履行公益监督职责中，发现被告对原某药店销售假药等违法行为未依法履行监督管理职责的线索。7月23日，x市公安局向药监局发出函要求予以协助。8月16日涉案阿司匹林肠溶片被认定为假药。 
        2019年4月4日，x市人民检察院向被告发出检察建议书。5月7日，被告复函称，对某药店从不具有药品经营资格的企业购进药品的行为和销售假药的行为下达了《行政处罚决定书》，决定责令当事人改正违法行为，并停业整顿六个月。2019年5月6日，黄某某向被告提交注销营业执照的申请。5月9日，被告准予某药店注销登记。目前，该药店原址已变更为某大药房。 
        2019年12月30日法院判决，责令被告药监局依照《中华人民共和国药品管理法》等规定全面正确履行监督管理法定职责。
二．律师点评 
        药监局考虑到该案公安部门已立案侦查在先，当事人仓库里的假药已被公安部门查扣，已经中止了其违法行为的可能继续状态，且尚未造成较严重的危害后果，经领导组织多次讨论形成初步意见，拟定先行对某药店涉嫌非渠道采购药品进行处理，对其涉嫌销售假药行为拟待公安局、检察院、法院处理结果出来后再视情况进行处理。同时按领导要求将上述初步意见主动向x市人民检察院民行监督部汇报，征询意见，以检察机关意见为准而实施行政处理。 
        药品安全关系人民群众的身体健康和生命安全。我国法律对药品的购进、储存、销售制定了明确具体严格的规定。某药店的行为违反了法律法规规定，对不特定多数患者的生命和健康造成威胁。在收到检察建议后，被告未依法对某药店的违法行为全面查处，仅对部分违法行为作出行政处罚，且行政处罚错误，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。 
        被告药监局作为负责药品安全监督管理的法定机构，应该积极依法履行职责，加大药品安全执法力度，保障人民群众用药安全，维护国家利益和社会公共利益。公益诉讼起诉人提出检察建议后，被告对公益诉讼起诉人所指出的行政相对人存在的违法行为，仍未依法全面履行监督管理职责。被告针对行政相对人部分行为进行查处且行政处罚适用法律错误。药品安全关系人民群众的身体健康和生命安全，属于公共利益。 
        至本案审理时，行政相对人仍然持有《药品经营许可证》《药品经营质量管理规范认证证书》，其行政法律责任并未依法受到追究，药品违法行为处罚到人的规定还没有落实，其经营假药之社会危害可能性并未彻底根除。故公益诉讼起诉人请求判令被告药监局依照药品管理法等规定履行监督管理职责的诉讼请求有事实和法律依据。
三．难点解读 
        本案的焦点是关于行政相对人被刑事立案后，行政机关是否存在移送管辖权、能否继续履行监管职责的问题。行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。行政管辖权具有内部性，只会在行政主体之间发生冲突。行政机关并不会与司法机关发生行政管辖权冲突，亦不会将行政管辖权移送司法机关。被告系x市行政区域内负责药品监督管理工作的法定职能部门，在掌握行政相对人涉嫌违法相关线索后不依法履行行政监管法定职责，系违法。 
        药监局对于所查处的案件仅在行政主体之间发生行政管辖权转移；对于发现涉嫌犯罪的，即使将案件移送给司法机关，移送的是司法机关对犯罪行为的管辖权。行政管辖权从来也不会移送司法机关。被告认为行政相对人涉案线索已移送公安机关立案侦查后，其行政管辖权发生了转移，进而丧失处罚权，是对自身法定职责何种情形转移、何种情形不可转移的错误理解。 
        被告依法对x市行政区域内的药品安全享有行政监管职权，应依法对辖区内的药品研制、生产、经营、使用履行行政监管职责。行政职权与职责是法定的，非因机构改革、职能转变等法定事由不可转移。行政机关的法定职责必须履行。即使行政相对人的行为涉嫌犯罪被刑事立案，也不能消除其应当接受行政机关行政监管的义务，亦不能消除行政机关对其实施行政监管的职责。 
        行政相对人无论被移送司法机关立案与否，被告都对其享有行政管辖权，并应当积极依法履行行政监管职责。被告辩称行政相对人的违法行为涉嫌犯罪已移送公安机关立案，因而丧失行政管辖权，该辩解没有法律依据。 
        即使司法机关已对行政相对人刑事立案，行政机关仍应该依法实施监管，并可以依法作出警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚，且不停止执行。药监局在掌握行政相对人涉嫌违法线索后，虽积极配合公安机关调查工作，同时自身亦立案调查，但始终没有进行实质处理，未积极履行监管职责。
四．小结 
        根据药品管理法及三定方案，行政机关被赋予了监督管理及行政处罚权，关于经营假药案公安机关已立案侦查后行政机关是否还有行政处罚权及其范围问题。被告理解为：一是不得以行政处罚代替移送；二是发现涉罪案件要及时移送；三是未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。在本案中，鉴于公安机关已立案侦查，至本案审理时刑事程序尚未终结，应暂不给予行政处罚。对此辩解法院未予支持。
【参考资料】1.行政诉讼：车停自家小区被贴违法停车告知单，综合执法局无管辖权。2.医疗案例：在药店为牙疼患者注射抗菌素，导致死亡需承担刑事责任。3.医疗风险：高危麻醉药维库溴铵被误认为是化痰药氨溴索，造成患儿输注中死亡，药剂师构成医疗事故罪。4.行政诉讼：已取得使用证仍被认定为违建而拆除，违反信赖保护原则。
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