民主赤字是公/私分界的观念在实践中的产物。在私人组织承担某项公共职能时，这一观念可能会极大地减轻公共部门确保其行为透明的责任及其代表责任。用来支持这一观念的种种理论都假定，政策的制定和执行是可分的。但多数评论家对此都持异议。25即使在那些已经私有化的领域中，私人部门也会在履行受托职责时制定政策，并且要对那些据以履行职责的管制合同作出解释。我要论证的第二个方面是，新行政法能够并且也应该解决那些与私有化密切相关的民主赤字问题。新行政法不必过多地拘泥于那些传统的、原本为行政机关实施管制而设计的程序规则。同时，还必须强调的是，透明、参与和公正等公法价值也是至为重要的。为了保证上述价值的实现，各种程序规则可能必不可少。尽管新行政法并不必然沿用《联邦行政程序法》的程序机制，26但如果要确保各种公/私合作机制的合法性，这些价值标准仍然需要延伸适用。鉴于全球化重新定位了国家和市场的关系，本文将列举若干新行政法应予关注的重要问题，并建议重构行政法的理论基础和功能。

　　全球化的现实使得私有化成为一个颇有争议的问题。新行政法可以为公众提供一个表达意见、展开协商并获取信息的“平台”（public fora），从而为私人组织的政治决策创造有意义的政治环境。由此，新行政法便对私有化问题作出了回应。此外，全球化还推动了国家与私人组织之间互动方式的演变以及相应的新行政法理念的产生。为了展开论证，本文的第二部分首先全面考察了私有化与国家、私有化与私人部门以及私有化与法律的关系；第三部分立足于变化中的国家与私人部门的关系，强调了新行政法应该关注的一些问题；在第四部分，我提出，在私有化的条件下，应重构行政法的理论基础和功能；在第五部分，我得出结论，建议针对上述问题进行程序性的改革。

　　二、全球化对国家和市场的影响

　　首先，我将以私有化为视角考察全球化问题。全球化是一个内涵极为丰富的概念，广泛地包括社会、经济和政治等诸方面的复杂进程。在现实中，这些进程突破了国家之间在民族和地域上的界限。26资本和资讯越来越多地在几乎没有政府干预的条件下实现跨国流转。同时，一国为了更有效地应对诸如环境污染、吸引外资以获得经济发展机遇等跨国问题，也必须与他国合作，有选择地暂时放开，或者在事实上突破国家之间的界限。27

　　全球化促使国家与非政府组织开展广泛的合作，各种融合式的政府治理方式也大量涌现。在国际层面上，这些变化不仅增进和提升了“国家利益”（national interest），而且还将经济利益的内涵注入其中。事实上，全球范围内的投资以及私人企业之间争夺市场份额的竞争更加激烈了。这些全球化因素和跨国利益关系对各级政府，包括地方政府、各州政府以及联邦政府等，都产生了影响。通过将公共职能委托给私人组织，政府机构越来越像私人企业一样，在全球化市场中开展竞争。28

　　（一）全球化市场

　　如果我们将公共职能由私人组织承担这一现象仅视为行政管制的结果之一，或者是因为热心于公益事业的利益集团的推动，或者是因为重要人物对立法程序的影响，那么有人便会认为，这不过是一种新的管制技术，或者不过是履行政府职责的一种更为有效的方式而已。“第三方治理”（third-party governance）涵盖了为实现公共目标而可供采取的一系列有效方法；29但是，它的意义并非仅仅停留在这一层面上。这些新方法还体现了行政层级制向治理主体网络化方向的发展，30从而适应了对当代社会整体政治经济环境的变化。当今，委托私人组织承担公共职能这一现象是在外延更为广阔的全球化管制环境中发生的。在新形势下，非政府组织在各级政府治理中都发挥着日益显著的作用。31在州或者地方的层面上，可能会出现一些跨地区的问题，这些问题突破了不同州和地区之间的地域界限。各州权力的地域界限可以通过与不受地域限制的私人组织合作，或者与有着相近利益的其他州合作的方式消除。政府若想成功运作，公共部门与其他州和私人组织进行合作不仅有着内在的巨大动力，而且也是一种现实需要。32