人民法院决定受理行政相对人的诉求前还要对提起诉讼的行政相对人的起诉资格进行审查。只与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织（2000年3月司法解释第十二条）才能提起行政诉讼。司法解释（第十三条至第十八条）对提起诉讼的公民、法人或其他组织的类型也作了列举。行政诉讼法开章明意指出该制度中保护公民的“合法权益”不受侵犯，但在具体的条款中则只涉及对公民、法人或其他组织人身权和财产权的保护。当然在司法实践的过程中法官们也将公民的合法权益保护扩大到对教育权的保护上。但法条中严格限定只保护权利体系中核心的人身权与财产权，这与行政诉讼法中第二条所指的“合法权益”是否是等同概念，目前没有权威的解释。

　　另外应该注意的是，行政诉讼法对第三人的界定也用的是“与具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或其他组织。原告与第三人在行政诉讼法律关系中的权利义务及法律地位是不同的。对不同性质的当事人用同一个命题进行界定，极易造成对不同当事人不同权利保障的混淆。行政法学理和行政诉讼法及《若干解释》都未对有“法律上利害关系”这一定义进行细致的解释。“法律上的利害关系”成为一个可以意会不能言传的范畴，而非独立的、具有确定性的概念。“利害关系”在公法与私法上是有不同的内涵的范畴。“在典型的私法关系中，权利者和义务者有互相反对的利害关系，因而其权利义务为完全相反观念，权利者被视为具有专为自己的利益而加义务者的意思以拘束权力者”，而在公法关系中，“团体与其构成分子具有共通的利害关系。国家的利益毕竟亦是国民的利益，同时使各国民个人享有正当的利益，亦因其与国家的利益相适应之故”。[17]就行政法领域而言，行政行为的各方当事人与行政行为的“利害关系”也有不同的内涵。如交通违章行政处罚中的加害者与被处罚者与行政行为的利害关系的内涵是不同的。因此，对这样的一个范畴还需要进行进一步的界定，需要用更基本的词项来构筑命题。只有这样，才能避免在司法实务中出现原告资格不易确定及第三人权利不受保障的尴尬局面。

　　笔者认为行政诉讼功能实现有赖于起诉资格的扩展，而起诉资格扩展的一种方式就是拓宽法律权利观念，使其既包括人身权、财产权等权利也包括制定法中所保护的利益。制定法中所保护的利益不仅指法条中明确赋权的情况，也包括根据法律的目的和精神应该保护的利益。至于行政立法如何划分法律保护利益的范围则需要一定立法技术。如我们可以批判性地借鉴美国行政法理对个人利益的三种分类：实质利益、意识形态利益、法律实施的利益。个人的实质利益是与其经济保障或身体健康有关的利益。意识形态的利益是个人维系其道德或宗教原则的利益。而法律实施的利益是一个国家对公民对法律得到正当遵循的普通关怀。[18]立法者可根据我国的现状将法律保护的利益标准限定在对个人实质利益的保障方面。这与司法解释所规定的“有法律上利害关系”的所指范围是基本相同的，但以利益作为基点对起诉资格进行界定却更科学、更合理。因为从逻辑上看，起诉资格所针对的是自然人、法人或其他组织这些对象，以这些对象的个人实质利益为判断标准来确定起诉资格符合逻辑的推导原则。从学理上讲，个人的实质利益并非主观性的且无限扩展的一个范围，我们强调制定法的依据作用。国家在立法时根据特定的行政管理情况，限定受法律保护的利益，并确定一些基本原则，遵循特定的规则，权衡公共利益与个人利益之间的份量，以便在利益发生重迭或冲突情况下，决定哪些利益让位。这样既防止利益的无限扩展，也使我国的权利保障制度更符合现实的需求。从实际效用上讲，制定法上的利益不仅包括人身权、财产权，而且包括国家根据经济、政治、社会的需要而赋予公民的其他利益。这些利益由于有法律保障，则限制了行政权力的滥用。确定利益在行政诉讼法中地位，起诉资格规定也就可用更基本的词项将其范围确定，如“凡个人法定利益受有关行政行为影响的人，均有起诉资格”；并辅助用行政行为类型、受保护的权利或利益类型的规定等共同建构起诉资格制度。在具体案件处理时，笔者认为可赋予法院根据个案对利益的受侵害程度进行个案裁量的权力，避免司法资源被滥用。这样，既扩大对未被充分表达的利益的关注，可作为解决具体行政正义问题的技术，也是矫正当前行政行为划分缺陷的一种努力，从而促进行政法功能的实现。