(二)明确申请人的举证责任

　　从行政复议的实践看，单纯规定被申请人的举证责任既不符合行政复议的实际要求，也不能反映行政复议举证责任的全貌。这突出的表现在：一则，容易误导申请人。申请人普遍形成这样的观点，即被申请人在行政复议中负责举证而申请人不是举证责任的承担者。当复议机关工作人员要求申请人提供相关初步证据时，申请人则大多认为复议机关是在故意刁难他们，进而产生不信任感，至使复议决定的权威下降，不利于案结事了。二则，违背了“谁主张，谁举证”这一基本原则。举证责任的一般原则是谁主张、谁举证，申请人提起行政复议申请，需要的事实证据至少有以下两项：⑴ 原具体行政行为存在。⑵ 原具体行政行为与自己有利害关系。因此，行政复议法应当增加规定：“公民、法人或者其他组织向行政复议机关申请行政复议时，应当提交相关材料初步证明其申请符合复议受案条件：⑴ 原具体行政行为存在;⑵ 原具体行政行为与其有利害关系;⑶ 在被申请人不作为案件中证明其在行政程序中曾经提出过申请的证据材料;⑷ 行政复议时一并提出行政赔偿的，证明具体行政行为对其造成的损害的证明材料。”

　　(三)确立第三人举证规则

　　第三人参加行政复议依法有权提出独立主张，并提交相关证据。这是由第三人的独立地位决定的，其复议主张(即行政救济利益)是独立的。因此复议法应当规定：“第三人参加行政复议时，应当提交相关材料证明以下事实：⑴ 原具体行政行为与其有利害关系;⑵ 证明其主张的其他相关材料。第三人在复议程序中提供的、被申请人在行政程序中未作为具体行政行为的依据的证据不能作为认定原具体行政行为合法的依据。”这是因为：首先，第三人在行政复议程序中举证的证明对象是其与被申请的原具体行政行为之间利害关系的利益主张，而不是原具体行政行为的合法性。其次，这是由第三人的特殊性决定的。由于申请人一般是原具体行政行为合法性的异议者，同申请人相比，第三人可能是异议者，也可能是支持者。就证明结果而言，第三人举证总是会对申请人或者被申请人一方有利，因此从利益平衡的角度分析应当对第三人的举证设定一定的限制。具体来说，如果第三人的举证对申请人有利，那么对其所举证据的认定应参照对于申请人举证的认定规则，即证据规则较为宽松;如果第三人举证对被申请人有利，那么对其所举证据的认定应当从严认定，参照被申请人的举证规则进行认定，其提交的有利于被申请人的相关材料而被申请人在复议过程中没有提交的证据不能作为认定具体行政行政行为合法性的依据。