撤销泸县人民法院和“三查办”处罚决定中关于“服务部”违反控购规定给予罚款5063.56元部分，变更为罚款及上缴款项2658.27元；对其他部分予以维持。

    「评析」

    被告“三查办”行使行政执法权，从而对“服务部”违反财经法纪问题作出处罚决定，所依据的是国务院1991年9月14日《关于开展1991年税收、财务、物价大检查的通知》（以下简称“三查通知”）。“三查通知”第五条明确规定：“国务院授权国务院税收、财务、物价大检查办公室，根据现行的财经法规，制定有关检查的具体政策和规定。各级税收、财务、物价大检查办公室有权依法检查和处理各种违反财经法纪的问题。”因此，怎样看待“三查通知”的法律效力，就成为本案争议的焦点。对此，在审理过程中有三种观点：一是认为“三查通知”是规，可以作为人民法院的判案依据，“三查办”应为合格当事人。二是认为“三查通知”不是行政法规，也不是规章，不能作为人民法院的判案依据和参照适用。“三查办”是政府设置的、挂靠同级财政部门的临时机构，它是基于政府的委托行使行政管理职权的，所以本案的适格被告应为沪县人民政府。三是认为，“三查通知”虽然不是行政法规，但它系国务院制定发布的政策性文件，其法律效力应低于法律行政法规，高于规章，人民法院应予参照适用。根据“三查通知”等有关规定，“三查办”应为具备了独立的行政执法主体资格和行政诉讼主体资格。

    第三种观点是正确的，现分述理由如下：

    （一）“三查通知”不是行政法规，不能作为人民法院的判案依据。

    国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，也是最高。根据宪法和国务院组织法的规定，国务院有权制定和发布行政法规。但是，并非国务院制定发布的所有规范性文件都是行政法规。为此，经国务院批准、国务院办公厅1987年4月21日发布的《行政法规制定程序暂行条例》（以下简称《条例》）指出：“行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照本条例的规定制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各项法规的总称。”按照《条例》的规定，“三查通知”显然不具备行政法规的基本要素。一是名称不符。《条例》第三条规定，国务院制定的行政法规的专用名称只能是条例、规定、办法三种，其他名称的规范性文件不能称为行政法规。二是审议和发布程序不符。《条例》指出，制定行政法规是国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议审议，或者由国务院总理审批。在发布形式上，国务院办公厅1988年5月31日《关于改进行政法规发布工作的通知》（以下简称《通知》）作了比《条例》更加严格的规定。它强调：为了提高行政法规的权威性……，国务院决定，从现在起，国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布命令，经国务院批准、部门发布行政法规的，由部门主要领导人签署发布命令。“三查通知”是在《条例》、《通知》之后制定发布的，其审议和发布程序显然与上述规定不符。三是不具有行政法规的稳定性。一般来说，行政法规具有相对普遍性和相对稳定性，可以长期适用，反复适用。包括、命令在内的规范性文件，则通常为解决某一时间内某一特定问题而发布，适用的范围较小，适用期较短，有时仅为一次性适用。就“三查通知”而言，实际上是一种年度性的工作安排，主要适用于1991年的税收财务物价大检查活动，在新的年度里，国务院作出新的部署后，其效力自然废止，完全不具有行政法规的稳定性及长期适用性。因而一审法院将“三查通知”作为行政法规在判决中加以引用是不妥的。