三、原告资格与法律上利害关系

　　将原告资格与被诉具体行政行为之间的联系性究竟是建立在主观认识上还是客观存在上，也一直颇有争议。有观点认为，根据行政诉讼法第2条及第41条规定，立法上确定的只要是公民、法人或者其他组织在主观上“认为具体行政行为侵犯其合法权益”即可，至于具体行政行为是否确实或实际侵犯了其合法权益，只有人民法院通过审理后才能最终确认。因而，人民法院在审查原告资格时，只能是形式审而不是实质审，即，只要起诉人能在形式上证明被诉具体行政行为与其合法权益之间因受到侵害而具有法律上的而不是事实上的因果关系，人民法院即应承认其原告资格，而不是像司法实践中那样，在审查起诉时常常对被诉具体行政行为与合法权益之间是否有事实上的因果关系等实质性问题进行审查，以事实审代替了法律审，从而否定了起诉人的原告资格[17]。还有学者提出了“法律上的利害关系还可以划分为主观利害与客观利害两种类型。究其实质，‘认为侵犯了合法权益’只是一种起诉人主观认定的法律利害关系”，进而批评最高法院的司法解释限制了起诉人的起诉权[18]。

　　笔者认为，从行政诉讼法第2条及第41条的文字规定来看，似乎原告资格的取得与起诉权的行使，就是一种以主观“认为”即可为成立条件的。然而，无论是从行政诉讼机制设定的因素角度来看，还是从行政诉讼法所规定的提起诉讼条件及行政诉讼审理程序的特点来看，原告资格的取得与起诉权的行使都应当具备一定的客观利害关系方可。原因就在于行政诉讼首先是作为解决行政领域冲突关系的“权力救济”设定的，而这种冲突关系自然应当是发生在具有一定利害关系的当事人之间。若不具有利害关系的存在，行政诉讼就失去了其适用上的事实条件。同时，从行政诉讼法第41条规定的起诉条件也可看出，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，而这里的具体诉讼请求是建立在事实根据基础上的，是需要用事实根据作为支撑点的。因为从行政诉讼的特点来看，一旦进入诉讼程序，就意味着原告资格问题已经得到解决，人民法院也就将关于具体行政行为对原告合法权益是否构成“侵犯”的焦点放在了对具体行政行为“合法性”的审查和处理上，而有关具体行政行为是否合法的举证责任又在被告一方，原告方不为此承担有 “事实根据”存在的举证义务。因此，在这里，一方面要求起诉人提起诉讼时所应具有的“具体的诉讼请求”，应当是围绕着“其合法权益”的“具体的诉讼请求”，另一方面要求能够支撑起诉人提起诉讼时的“事实根据”，不仅仅是指具体行政行为在事实上的客观存在，而且还应当包括该具体行政行为与其合法权益之间具有一定的联系性在事实上的客观存在。只有这样，才能使起诉人提起诉讼时“认为侵犯其合法权益”的主观认识有了客观的“事实根据”。至于其诉讼请求在实体上能否成立或者得到满足而胜诉，取决于经过法院审理后对行政行为是否合法的评判，但正如前面所说，有关行政行为是否合法的 “事实根据”及其举证责任属于被告而非原告。据此，笔者认为，起诉人的“认为侵犯”应当是以存在客观利害关系的事实为依据的。反过来，如果原告仅靠主观上“认为侵犯”(即主观利害)而不以客观利害为基础，则能够又有什么事实条件取得启动行政诉讼程序及导引人民法院对具体行政行为合法性进行审查的资格，而我们又是如何将人民法院审理具体行政行为是否合法的过程及裁判结果与对原告合法权益的“侵犯”及其保护联接起来，以符合行政诉讼机制被启动、运用的条件和要求呢?

　　在上述看法中，第一种观点是将原告提起诉讼时的主观认识与其应当符合立案(即受理)条件的原告资格问题搅在一起，将取得原告资格条件的事实审与对具体行政行为是否合法而构成侵权的事实审混为一起。应当说，人民法院对原告资格的审查是一种形式审而非实质审，但这种形式审也是建立在一定的客观事实基础之上，并不是其所说的“不能事实审”。只不过这里的形式审是对一定法律上利害关系是否存在的事实审查，而不是对具体行政行为是否侵犯原告合法权益进行的事实上的实质审查。其实，当该种认识在分析到享有原告资格的行政相对人范围时，主张对直接行政相对人和间接行政相对人均应赋予其原告资格，已经在一种自觉与不自觉之中承认了客观法律利害关系的必要性。至于上述看法中的第二种观点，采取划分主观利害与客观利害，并将主观利害的认定建立在起诉人的起诉权上，将客观利害的认定建立在法院的受理权和原告资格取得上，是有一定道理的。但是，对于原告资格取得而言，只有主观利害和客观利害同时具备才能启动行政诉讼程序，在认识上应当是没有异议的。但就原告资格和诉讼机制来说，其强调起诉人具有起诉权但不一定能够取得原告资格和启动诉讼程序，其实际意义有多大，还值得进一步探讨。

　　关于最高法院司法解释第12条中规定的原告应当“与具体行政行为有法律上利害关系”，究竟作何理解和界定，特别是在司法实践中如何把握，确实存在一定的难度。有学者提出了对这种法律上的利害应从是直接的还是间接的、是切身的还是非切身的、是现实的还是可能的等不同角度来把握，并主张只有在法律上具有直接利害关系、切身利害关系、现实利害关系的，才能取得原告资格[19]。还有学者从直接行政相对人和间接相对人角度来把握，并主张凡直接行政相对人和间接行政相对人均应能够取得原告资格[20]。还有将其理解为“是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响”[21] 。也有学者从行政相对人与相关人、相当因果关系角度来界定和把握行政诉讼原告与具体行政行为之间所具有的法律上利害关系[22]

　　原告与具体行政行为之间具有法律上的利害关系，应以行政法与行政诉讼法的目的、功能及其基本立法精神为指导进行界定。一方面，法律上的利害关系必然是一种客观关系，没有了“客观利害”为基础，所谓“主观利害”是不能直接启动或者进入行政诉讼程序的;但另一方面，客观利害关系不是一种无节制的结果利害关系，而是应当受到法律规范调整与保护的利害关系。为此，应从以下几方面来理解与把握：

　　第一，法律上的利害关系应当是一种行政法上的利害关系[23]。所谓行政法上的利害关系，是一种受行政法调整与支配的权利义务关系。只所以将法律上利害关系理解为行政法上的利害关系，是因为与行政诉讼所对应的法律争议是行政争议，其所对应的法律部门及法律关系也只能是行政法和行政法律关系。我们无法想象也不能理解，就是如何运用行政诉讼去适用民商法去解决民商法律关系中所引起的民事争议。因此，只有将其定位于行政法上的利害关系，才是合乎逻辑的，也才能够在法学理论讲得通。但是，对行政法上利害关系的正确理解与把握，应当从行政法与行政诉讼法的功能与目的上去判断，也就是说，该利害关系所包含和体现出现来的权利义务内容及其结果，是被行政法所能够“辐射”和保护。比如说，从行政相对人角度看，尽管其所享有的是民事权益，但其权益处于与行政机关对行政职权的行使与作用过程中，或者其权益是行政职权行使和行政职责履行所应当考虑的内容或事实要素，则都应属于行政法上的利害关系。前者如行政机关在处理违章建筑的同时，也对当事人之间的租赁关系进行了处理，后者如行政机关在批准某人建房时，应当考虑相邻关系但未予以考虑，均构成了行政法上的利害关系。反过来，尽管行政机关所实施的行政行为会与公民、法人之间有一定的联系性，但由于其并不为行政法所能够“辐射”和保护(即不构成行政法的调整对象和范围)，则也就不具有行政法上的利害关系。如张三积攒下来准备用于给李四还债的存款被行政机关没收，会导致或影响张三不能向李四清偿债务，但由于张三与李四之间的债权债务不属于行政法调整的范围，即行政机关的没收行为并没有处理或者改变、消灭他们之间的原债权债务关系，不是行政法“辐射”和保护的对象，就不具有行政法上的利害关系。

　　第二，法律上的利害关系不以行政相对人为限。行政诉讼是以公民、法人或者其他组织的合法权益与具体行政行为之间的“侵犯”关系来赋予原告资格的，而不是以行政机关行使行政职权和履行行政职责的意图及其按照意图与公民、法人或者其他组织之间所形成的行政关系来赋予原告资格的。由于行政法学理论及行政执法与司法实践，一般都将行政相对人理解为是指行政机关的具体行政行为所指向的公民、法人或者其他组织，也就导致了将行政诉讼原告资格及其范围等同于行政相对人的误解。然而，在行政管理中，除行政相对人外，还有许多与具体行政行为之间存在着行政法上利害关系的第三人[24]，如行政处罚案件中的受害人、行政许可中除申请人以外的与许可事项有重大利益关系的利害关系人或招标行为中的公平竞争人等(有学者将其称为“暗含的行政相对人”)[25]。因此，前面提到的有学者采取相对人与相关人的提法来涵盖能够取得原告资格的范围，具有一定的道理。

　　第三，法律上的利害关系与原告的诉讼请求之间无必然联系。原告的诉讼请求可以帮助我们对其权益与被诉具体行政行之间利害关系是否存在进行认定，但原告诉讼请求是否成立不能成为裁定原告资格是否成立的必然理由和依据。尽管诉讼请求自原告提起诉讼时就已经提出，而且根据行政诉讼法第41条规定，有具体的诉讼请求是提起诉讼的法定条件之一，但针对提起诉讼的法定条件而言，诉讼请求只是一个主观条件而非客观条件，而且诉讼请求作为诉的构成要素之一，是向法院提出并通过法院对案件的审理活动才有可能得支持和满足的一种诉讼要求。诉讼请求的提出是建立在起诉人与被诉具体行政行为具有法律上利害关系是否存在的基础上。具有法律上的利害关系，即可取得原告资格和行使起诉权，以保障诉讼请求的提出并进入诉讼程序。但是原告资格的取得，并不等于诉讼请求就能成立并得到法院的支持。也就是说，客观上是否存在法律利害关系决定着能否取得原告资格和行使起诉权，而诉讼请求是否成立则决定着原告最后能否获得胜诉;客观利害关系是否存在属于程序问题，适用裁定，而诉讼请求能否成立并得到支持属于实体问题，适用判决。 ( //www.tecn.cn )

　　第四，法律上利害关系的确定，还受制于原告合法权益状况。对此，将在下文作进一步分析。