公司登记机关的审查职责

【案情】
2007年4月19日，崇仁工商局核准设立登记福星公司，此时公司股东分别为：林宝玉、张福星、杨凡帆，张福星为法定代表人，经营范围为：家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售。2008年11月24日，崇仁工商局对福星公司股东（股权）进行了变更登记，变更后股东登记为：林宝玉，张福星，杨凡帆，赵国良。

2009年4月14日，福星公司向崇仁工商局提出变更登记申请，公司经营范围由家禽屠宰、兽药经营、家禽饲养及销售，申请变更为兽药经营、家禽饲养及销售；股东由张福星、林宝玉、赵国良、杨凡帆，申请变更登记为张福星、林宝玉、杨凡帆，并在“公司变更登记申请书”中承诺对提交材料的真实性承担责任，此变更事宜由张福星办理，同时提交了2009年4月5日“江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议”、三份2009年4月10日“股权转让协议”，其主要内容为，赵国良将所持有福星公司的30%股权分别转让给张福星15%、杨凡帆5%、林宝玉10%。同日崇仁工商局认为福星公司提交的变更登记材料齐全，符合法定形式，准予变更登记，将经营范围及股东（股权）予以变更登记，经营范围变更登记为兽药经营、家禽饲养及销售，变更后股东情况登记为：林宝玉持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；杨凡帆持股比例20%，认缴200万元，实缴140万元；张福星持股比例60%，认缴600万元，实缴420万元。赵国良认为其本人未将所持福星公司股权转让给他人、2009年4月5日“江西省崇仁县福星实业发展有限公司股东会决议”内“赵国良”的签名及三份2009年4月10日股权转让协议内转让方“赵国良”的签名，均不是其本人所写，故提起诉讼，请求法院判令：1、撤销崇仁工商局于2009年4月14日为福星公司办理的股东由赵国良变更为张福星、林宝玉、杨凡帆的变更登记；2、判令崇仁工商局恢复赵国良在福星公司的原股权登记；3、本案的诉讼费用全部由崇仁工商局及福星公司等第三人承担。诉讼中，赵国良申请对股东会决议和股权转让协议中“赵国良”的签名进行笔迹鉴定，受崇仁县人民法院委托，2010年12月15日经江西神州司法鉴定中心鉴定，此四份送检材料上“赵国良”的署名笔迹与赵国良的样本笔迹不是同一人所写。

另查， 2009年6月5日，福星公司就股东（股权）等事项在崇仁工商局进行了变更登记，变更后股东情况登记为：持股比例沈端波为30%，林宝玉为35%，杨凡帆为35%，法定代表人变更登记后为：沈端波。2009年11月17日，福星公司就股东（股权）等事项在崇仁工商局再次进行了变更登记，变更后股东情况登记为：持股比例沈端波为30%，张福星持股比例为70%。

【分歧】

公司登记机关在登记审查过程中应履行何种审查义务？是形式审查还是实质审查或者其他？有两种不同意见。

一种意见认为，《行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《公司登记管理条例》第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”国家工商总局工商企字（2001）第67号《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中规定：“申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。”依据上述规定，公司登记机关不对申请人提交的申请材料的真实性负责，其只审查提交的申请材料是否完整、齐全、是否符合法定形式。故登记机关只履行形式审查义务。

另一种意见认为，《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可规定。根据法定条件的程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上人员进行核查。”《公司登记管理条例》第五十二条规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定。（二）申请文件、材料齐全、符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。”根据上述规定，公司登记机关在登记过程中，履行的并不是简单的形式审查义务，除了对申请人提交的申请材料进行形式审查外，还应履行必要的注意和审慎审查义务。

【评析】

笔者赞同第二种观点，其理由如下：

1、公司登记机关的审查标准—审慎审查义务。

对登记申请人赵国良提交的申请材料进行审查是作为公司登记机关的崇仁县工商行政管理局的法定职责，但本案的关键是崇仁县工商行政管理局在公司登记过程中应履行何种审查义务？《行政许可法》虽对许可登记过程中登记机关的审查责任作出了规定，但不明确，实践操作中也难以把握，而《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等法律、法规也未对公司登记的审查标准作出明确规定。理论界对登记机关的审查标准有实质审查与形式审查之分。前者是指行政机关不仅要对申请材料是否完整齐全并符合法定形式进行审查，还要对材料内容的真实性进行审查，后者则指行政机关只对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法定形式等形式要件进行审查，对申请材料的真实性、有效性不作审查。多数学者持形式审查之说。但也有学者认为，如果单纯地从形式上进行审查，则过于简单，且很容易侵犯行政相对人或其他利害关系人的合法权益，登记机关所承担的责任也太轻，但如果要求进行实质上的审查，则过于复杂，登记机关所承担的责任则太重，其能力也难以这种要求，从而影响了行政效率，故登记机关的审查义务应介于形式审查与实质审查两者之间。笔者赞同后一种观点。笔者认为，对登记机关的审查标准应定位于登记机关依法履行了审查职责意义上的合法性标准较为妥贴，即登记机关在进行登记时履行了审慎审查义务。具体而言，登记机关应审查申请人提交的申请材料是否完整、齐全并符合法定形式，同时要求登记机关以其判断、识别能力为限，履行注意和审慎合理的审查义务。

2、审慎审查义务提出的法律依据

目前，对登记机关在登记过程应履行审慎审查义务尚未有明确的法律规定。笔者认为可以从行政法规定的合理行政原则中找出审慎审查义务提出的法律依据。合理行政，即行政机关作出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。其中一项重要内容就是行政行为应建立在正当考虑的基础之上。该原则要求行政机关在依法作为的同时应履行应有的、合理的注意义务以防止有可能损害行政相对人或其他利害关系人合法权益的危害结果的发生，否则可以认为是行政机关怠于履行必要的行政义务，应当承担相应的法律责任。

3、如何判断公司登记机关已履行了审慎审查义务

在审慎合理的总体要求下，公司登记机关在登记审查工作中，应履行何种程度的审慎审查义务。笔者认为，履行审慎审查义务应做到与其职责和能力相适应的理解。主观上，公司登记机关及其工作人员在履行职责应负有比一般理性人更高要求的审慎义务，应当以更加专业化的标准合理预见申请材料中可能存在的法律风险。客观上，公司登记机关及其工作人员对其潜在的风险应当采取必要的措施以预防或制止损害结果的发生。

本案中，第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司以公司股东赵国良转让股权为由向登记机关崇仁县工商行政管理局申请股东变更登记，崇仁县工商行政管理局除应审查其提交的材料是否符合法律规定应当提交的材料和形式要求之外，还应对股东转让协议和股东大会决议内容的真实性履行必要的注意义务（如打电话问问，是否确有此事），但崇仁县工商行政管理局仅对第三人江西省崇仁县福星实业发展有限公司提交的变更登记申请材料进行了形式上的审查，而未履行审慎审查义务，导致股东转让协议及股东大会决议上赵国良的签名非其本人签名，系虚假申请材料，据此作出的变更登记侵犯了赵国良的合法权益。因此，崇仁县工商行政管理局据此作出的变更登记事实不清，证据不足，应予以撤销，但由于4月14的变更登记行为内容为之后的股东变更登记行为所替代，已无可撤销内容，应确认该次变更登记行为违法。

作者：抚州市中级人民法院 揭 颖