另一方面，经过登记的“合法民间组织”虽然具有存在的法律资格，却并不因此就具有了正当性。那些很少开展活动的，利用成立组织、甚至利用行政权力谋取非法利益的民间组织，就是很好的例子。民间组织合法律性的标准由法律规范设定，但其正当性却要其自身通过行为、通过其实际发挥的社会功能才能获得。以是否登记为“合法”与“非法”的界限，导致了民间组织合法律性和正当性的悖谬。

　　（二）现行民间组织法规的潜能

　　尽管目前民间组织法规因其缺乏实效并且导致了民间组织合法律性和正当性的悖谬而面临合法性问题，但如果它仍然具有改变现状、应对未来的潜能，那么，其合法性问题终究可以在现有框架内得到解决。

　　所谓改变现状，主要是获取法律应有效果的问题，而其中最主要的，就是如何解决近十倍于登记数量的非法民间组织问题。从现行立法来看，改变这一状况有一种逻辑上的可能性：由于立法将广泛的权力赋予了执法部门，同时严格规定了对非法民间组织的惩罚措施，这样，通过运动式的执法活动，或许可以将这些非法组织一举清除。实际上，这种逻辑可能性在实践中已经得到充分重视和运用。自1989年《社会团体登记管理条例》出台后，针对民间组织的大规模运动式的执法活动至少有三次。但是，逻辑只是逻辑。1998年两个条例出台后对民间组织的“清理整顿”，应该是规模最大、持续时间最久的，可是从迄今为止的效果看，并不理想。虽然经过登记的合法民间组织通过清理整顿后可能大幅减少，但从长期来看，不经登记的非法民间组织却可能会增多，因为假定人们结社需求不变，登记越困难，合法化的越少，则不登记的越多，非法的越多。其次，“清理整顿”实际上是一种高成本的执法方式。由于这些组织未经登记，执法人员在执法前需要大量的调查工作，需要掌握其方方面面的确切证据，而同时，“清理整顿”总是具有阶段性，如果这些非法民间组织也是“理性人”，那么它就必然避开这一阶段，对执法人员来说，这无疑将大大增加执法成本。再次，由于国家行政上物力、财力、人力的资源限制，这种高成本的执法方式在客观上也不可能经常运用。而且，非法民间组织在与执法人员的长期博弈中，自然会越来越富于应对执法的技巧，加上民间组织数量会随着社会发展越来越多，执法成本也会越来越大，运用这种方式也就越来越不具有可能性。

　　所谓应对未来，主要是满足人们的结社需求问题。公民的结社需求具有人性的成分。[42]有学者用“水瓢原理”来形容人性层次的结社需求-它就像水瓢一样，你用力往下按时会暂时隐没水中，但稍一松手它就又浮起来。[43]结社需求还有社会经济政治环境的成分。改革开放后，我国实行政企分开、政社分开的大规模改革，政府包揽一切的社会生活方式逐步被放弃，许多过去由政府负责的社会功能需要新的社会部门去担当；而随着现代化的发展，很多新的社会问题也不断出现，政府和企业都难以承担或者缺乏激励去解决这些问题，民间组织因此有着广泛的社会需求。同时，社会生产力的发展不仅带来公民生活方式、心理信念的变化，也为公民结社提供了经济基础。这些社会经济政治环境的改变，注定结社需求不仅不会削弱，反而会继续高涨。有学者比较了法国、日本、比利时、匈牙利、美国、新加坡、印度等15个国家和地区每万人拥有的非营利组织数，结果中国大陆才只有1.45个，只是法国的1.3%，日本的1.5%，新加坡的10%，即使与本国的台湾地区相比，也只是其15.5%，[44]由此可见，我国公民的结社需求必定会有持续不断的增长。

　　通过立法抑制、堵塞公民的结社需求，是此前几部民间组织法规所体现的倾向。其结果也正如我们看到的，大量非法民间组织的实际存在，已经宣告了这种围追堵截式立法的破产。

　　在立法和民间组织管理实践中，应对日益增长的结社需求还有另一种方式，即“规划”人们的结社需求。立法上，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体或民办非企业单位，没有必要成立的，登记管理机关不予登记；实践中，少数民间组织具有垄断地位，即国家只允许公民参加某一组织，而不允许建立新的同类组织，甚至要求公民必须参加某一组织。“规划”作为应对结社需求的一种方式，试图通过人们实际参加或促使参加某些已经构建好的组织，来达到满足人们结社需求的效果。但是，先且不说结社需求是否可以规划，从这些可供人们选择的组织看，其一定程度的垄断性是建立在对政府的依赖基础上的，多数情况下，其本身就是由政府直接或间接设立的。政府之所以愿意人们参与该组织，是因为政府对其有绝对控制的权力。实践中，这些组织往往充当社会学家所说的“第二纵向沟通渠道”的作用，[45]或者干脆就是政府管理社会的一个工具。参加这样的组织是否能被称之为“结社”，在理论和实践上都存在着疑问。重要的是，这种疑问不仅是笔者存有的，在笔者的调查过程中，几乎所有被调查者都对此表示困惑，甚至执法人员也坦然承认这与严格的“结社”概念有着区别。结社需求无法通过规划来满足，是基于其本身的性质。结社就意味着自愿、独立选择，没有选择的自由，结社概念就是空洞的。