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论对行政裁量不适当拘束的司法反应(4)
www.110.com 2010-07-24 13:12



  那么,当当事人因为不满行政机关未遵守有关法定的期限规定而提起诉讼时,法院能不能也采取上述严格的法治主义态度,要求行政机关立刻(限期)履行职责呢?

  从上述立法对策的失败,或许也可以从某种程度上征兆着这样的司法对策很可能会遭到同样的命运。当然,也不完全尽然。因为法院面对的是一个个具体的案件,所以,个别性有时也意味着个别问题可能会得到较为妥善的解决。我决不否认,可能在有的案件中,法院作出了限期履行的判决,因为行政机关领导的重视,特别是如果该案已经引起了上级机关、权力机关、当地党委、政协或者社会媒体的关注的话,行政机关仍然可能会严格执行法院的判决,尽管从整体上讲,行政机关资源短缺的问题依然如故,没有丝毫的改观。

  但是,像这样的行政审判的效益并不是促进行政机关更加注意遵守法律规定,克服今后不作为。实际上却是迫使行政机关从其认为是重要的任务之中抽回部分资源来处理其认为不太重要的任务,也就是俗话说的“拆东墙,补西墙”。这样资源重新分配的结果,可能对原告是有利的,但是,对于也存在同样问题但没有起诉的那些当事人,以及那些正在等待行政机关作出答复的当事人来说,似乎是不公正的。因为在就这么大的一块“蛋糕”(资源)上,切给这边多了,那边必然就少了。对这边是履行了,对那边却可能是本来可以履行但现在却不能履行了。拿美国学者麦林可(S. Melnick)的话来评价就是,这是极其糟糕的分配行政机关资源的方式。[13]

  但问题的关键还不在这,关键是法院采取上述严格的态度,即便对于原告的诉求来说,能否真正达到目的,有的时候仍然还是打着问号。美国另一个案件Environmental Defense Ctr. v. Babbitt就很说明问题。因为资源实在匿乏,尽管地区法院责令被告限期履行法定职责,但是,事实上却仍然得不到执行。原告又因为诉权始终得不到满足,而一而再,再而三地起诉。最后官司打到巡回法院。巡回法院只能采取更加务实的态度,允许被告在合法获得有关拨款之后的合理时间内作出答复。[14]

  像上述美国巡回法院的处理方法,实际上在我国最高人民法院的上述司法解释中也能够找到类似的依据,那就是按照“情况特殊难于确定期限的”情况处理,不指定具体的期限。但是,对于原告来讲,因为他对行政机关资源状况的改善与否难以知晓,又很可能因为先前的诉讼行为开罪于行政机关,其结果很可能是,即使行政机关资源状况得到缓解之后仍然拖而不办,法院的上述宣判对于原告只能是“望梅止渴”。当然,我也不否认,实践中行政机关可能会主动去办,或者原告可能会通过一些途径了解到行政机关有能力去办而不办,遂申请法院执行。

  但是,上述判决的“望梅止渴”效应仍然可能会变为一种现实。那么,怎么改善这种状况呢?或许美国法院的另一起案件的判决能够给我们一点启示。在Open America v. Watergate Special Prosecution Force 案中,法院承认,行政机关总是未遵守情报自由法(the Freedom of Information Act)规定的决定期限,根源于行政机关资源的限制。恰好情报自由法中有一个授权法院裁断允许行政机关不遵守时限的“例外情况”(exceptional circumstances)之规定,法院就有意扩大其适用范围,认为,当行政机关面对着大量涌来的、远远超出议会原先预计的案件,当现有的资源根本不足以保证在法定期限内处理完毕上述案件的时候,就属于“例外情况”。因此,法院结论道,在上述情况下,议会规定的期限实际上是指导性的,而不是强制性的。所以,现在,因资源短缺造成行政机关不遵守法定期限的现象依然故我,对于这方面的控告,法院也只是袖手旁观。[15] 这种司法战术实际上是借助立法上的不确定概念,有意地扩大解释,将事实上的不作为装进合法的口袋。
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