因此，权衡考虑上述两方面的利弊，在我看来，似乎可以将资源短缺状况看作是酌定减免情节或理由，由法院根据个案的具体情况，本着公平的原则，裁量处理。

　　三

　　行政裁量理论认为，裁量权只能是由授权法授予其权限的行政机关来行使，而且，还必须是由上述机关独立判断、自由裁量，不受外界不正当因素的干扰、诱导或胁迫等影响。在此基础上作出的行为选择，才为法院所许可。

　　这是因为，立法机关之所以将行政裁量权授予这个机关而不是那个机关，就是考虑到这个机关具有专业知识、丰富的行政经验、敏锐的政治判断力，谙熟行政政策，因而赋予其这么一种能力，对其管辖的特定领域中发生的案件，根据各自的具体情况，特别是法律不可能事先预见到的情况，作出正确的行为选择和判断，从而实现个案的正义。

　　但是，由于行政体制中上下领导关系，以及行政机关的活动不可能在真空中进行，不可能不考虑到上级机关对特定案件处理的态度，不可能不与其他的公共机构发生这样或那样的联系，（工作上的或者个人情感上的联系），所有这些都有可能对行政裁量的行使产生或多或少的影响。

　　尤其是现在各级行政机关推行的“错案追究制”、“一票否决制”、“执法责任制”，客观上更是刺激了下级机关要多请示、多汇报，甚至是把整个案件提交给上级机关（或有关处室，甚至是政府或者人大）“把关”，防止出现工作失误，更主要的还是一旦出现失误时，也有地方推卸或减轻责任。我们现在正在推行的有些改革措施，比如，人大的个案监督，行政机关上下级或者业务科室之间的批报程序规定，实际上也从某种程度上助长了，甚至是合法化了这种风气。

　　我绝对不是说，这样的改革措施不好，上述请示、汇报的做法都是错误的。正像贝克法官（Baker J.）指出的，独立行使（裁量权），是指不依赖于（其他机构），而不是说，要完全游离在（其他机构）之外，根本也不和谁协商。[16]

　　但是，如果一味地遵从或者屈从上级指示，或者顺从其他公共机构的压力或影响，在实质问题上完全按照上述机关的意愿来行使行政裁量权，就会构成一种在外在力量驱动下而发生的自我的、不恰当的对裁量权的约束。因为从某种意义上说，这实际上是把对个案的判断权和法律赋予的选择权通通交给了上述机关，因此，也可以看作是不适当委托裁量权的另外一种变形和表现。[17] 当然，也可以看成是一种不相关考虑。

　　如果法院在行政审判中能够查明，上下级之间对案件的处理意见明显存在着分歧，或者下级机关最初实际上已经初步形成了一种意向性的处理意见，但却在上述因素的影响下改变了，那么，法院可以判决撤销该行政裁量决定。在这里，对不相关考虑的审查技术同样也能够适用。甚至，在我看来，假如没有任何法律或者规范性文件规定批报手续，行政机关却主动将案件提交上级裁断，或者请示处理意见，并且，大体上也是按照上级意见来形成行政处理决定的，法院也可以以裁量权不适当拘束为由，判决撤销行政决定。

　　但是，话又说回来，就像伽利庚（D. J. Galligan）观察到的，要想在行政裁量的适当行使和不适当屈从之间划出清晰的界线是很困难的。[18]

　　首先，是因为上级指示有的时候是不公开、非正式地作出的，不表露在任何的书面文字之上。同样，其他公共机构的影响也可能会是无形的、潜在的，或者是非正式渠道传递的。所以，要想证实这种不恰当干预的存在，尤其是左右了行政裁量的行使，就变得非常困难。

　　其次，上级指示或其他公共机构的意愿有的时候并不违背行政机关对本案处理的看法，甚至是强化了行政机关原本存在着的对该案应该如何处理的初步意见。假如只是起到强化的效果，那么，就不能算是行政机关没有独立地行使裁量权。另外，假如，行政机关辩解道，通过请示上级意见，纠正了自己原先的错误看法，那么，你又能说出来什么呢？所以，在有的案件中，你就很难论证行政机关究竟是不情愿地屈从，还是其真实意愿的表现。