（三）比例原则自由与平等两者之间存在着永恒的张力，绝对放任的自由与纯粹的平等是不能兼容的，因此，自由和平等只能在相对的意义上才能和谐存在，而由这种和谐关系就产生了人们在涉及相互关系的行动中应当遵循的某种尺度，这种尺度就是比例。比例是公平正义观念的内在标准，正如亚里士多德所说：“公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例”⑤。政府作为自由与平等的维护者，自然应当采取与适当比例相一致的行动，而与此要求相适应，在自由裁量的范围内，行政机关的执法手段或措施与执法目的之间也应当保持某种适当的比例，否则就会产生不合理的结果。比如，公安人员为了恢复秩序，将酒闹事的轻微违法行为人强制带离现场是符合比例原则的，而当场击毙违法者则明显超出了比例，因而也是不合理的。这正如德国法谚所说：“不可用大炮打小鸟”⑥。

　　合理性原则是确立司法审查原则的依据，但其本身还不完全是司法审查的原则。从价值判断的角度讲，合理性原则追求的是一种至善的境界，而且法律也提倡行政机关在行使自由裁量权时将合理性三原则发挥到极致，但若法院严格地以合理性原则的要求去判断自由裁量行政行为的效力，则行政效能将陷入瘫痪是显而易见的，而政府所承裁的一系列重大社会目标也就无从谈起了。可是，司法审查原则必须要确定在一个务实的水平上，否则“欲速则不达”。从各国的司法实践来看，对自由裁量行政行为司法审查都定位在基本合理的水平上，笔者称其为基本合理原则。在此原则下，一般的合理性问题被排除于司法审查范围外，而只有在行政行为的不合理达到足够的荒谬、错误、无逻辑或有违道德以致于有理性的人不会赞同或不能容忍⑦或“用专断的或反复无常的方式行使自由裁量权”（美国《联邦行政程序法》）的程度时，法院方可干预。基本合理是行政行为的“及格线”，低于此线的行政行为对法律基本价值会构成严重威胁，所以法律就不能再容忍了，这样该不合理的行政行为就产生了质变，成为具有违法性的不当具体行政行为，所以，这条“及格线”也是行政行为合法与违法的分水岭。

　　二

　　法院可以纠正哪些不当行政行为呢？即对于自由裁量行政行为的司法审查的具体标准是什么呢？各国目前尚无立法上的规定，在理论上的研究都止于对司法判例的归纳，标准不尽一致。英国的标准一般有以下三条，不符合法律规定的目的、不相关的考虑和不合理的决定⑧。美国的标准为，不正当的目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或事实依据；遗忘了其他有关事项；不作为和迟延；背离了既定的判例和习惯⑨。日本的标准为，重大事实误认、违返目的和动机、违返平等原则、违返比例原则、程序滥用（10）。我国目前较为全面的概括是学者总结的以下十条，即不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定、不得体的方式。（11）。上述标准均来自实践，较为具体、便于适用，但弊端也显而易见，由于缺乏连贯的分类观念，使得司法审查标准在整体上缺乏系统化与条理化，完全依赖经验的研究如同盲人摸象一样，难免流于片面，这对于反过来指导司法实践是很不利的。基于此，笔者拟对司法审查的具体标准作进一步条理化方面的探索，期望能起到引玉之砖的作用。

　　本文的基本设计是将不当行政行为分为实体不当和程序不当，再以形式为标准将实体不当分为作为形式的不当和不作为形式的不当，作为形式的不当按照发展的线索分为目的不当、错误的事实认定、不适当的考虑和法律适用不当，综上，不当行政行为包括目的不当、错误的事实认定、不适当的考虑、法律适用不当、不作为和程序不当六类。下面逐一介绍。