（一）目的不当一位法官曾说过：“自由裁量权总是包含着诚实善意的原则，法律都有其目标，偏离这些目标如同欺诈和贪污一样应当否定”（12）。另一位法官也曾讲道：“毫无疑问，议会不会给予任何法定机构恶意行事的权力，或让其滥用权力”（13）。就是说，执法者的动机应当是“诚实善意”的，如果行政行为受到“恶意”动机的支配，则行为的目的就成了非法目的，该行为就会偏离“法律目标”（法律目的），而这就从根本上与合理性（某些或全部）原则背道而驰，这就是目的不当的基本含义。目的不当一般都与恶意动机相连，较为常见的恶意动机有如下几种：

　　1.牟利。即牟取不正当的利益。不但包括执法者牟一已之私利，还包括为本单位、本部门牟取不正当利益的情况。比如，某车管所为了给职工多发奖金，在对车辆征收规费的同时，加收不应征收的各种附加费。

　　2.徇私。指的是行使自由裁量权仅从私人感情或利害关系出发的情况。比如，公安人员在处理治安行政案件时，考虑到加害人是自己的亲戚或领导的家属，而对其作出畸轻的处罚决定。

　　3.报复陷害。指的是基于个人或团体之间的恩怨，而假借行使职权的手段对相对人实施打击的情况。比如，矿管部门盖办公大楼短缺资金，要求管辖范围内的矿山企业赞助，遭某企业婉拒。矿管部门因此借故认定其非法开采并作出处罚决定。

　　4.满足虚荣心。指的是行政机关领导及工作人员急功近利，在片面追求所谓“政绩”、“荣誉”心理的驱使下，作出不当行政行为。比如某地卫生部门为了在全省卫生工作评比中拿到好名次，命令农贸市场所有摊贩在卫生大检查的三天当中不准营业。

　　目的不当不外以下两种情况之一：第一，受恶意动机支配的行政行为违反公共利益，即该行政行为的直接的、可以合理预见的结果是使公共利益受到某种明显的损害。比如，某地政府在对基础设施建设项目进行招标时，主管人员基于私人关系将项目给了要价较高、条件较差的投标者，这里的政府行为就违反了公共利益；第二，受恶意支配的行政行为虽不直接违反公共利益，但违反法律设定自由裁量权的特定目的。比如，地方政府确定草原上的行车路线应当以保护草原为目的，但若某地政府指定的路线超出习惯路线占用他人使用的草场就属此种情况。

　　上述情况比较单纯，如果一个具体行政行为中既有合法目的，也有非法目的，是否属于目的不当？比如，公安机关以充实小金库为目的而去抓赌，在此过程中对确有赌博行为的相对人作出处罚决定。对此处罚决定如何认定？？笔者认为，解决这类问题的最根本标准就是看非法目的（恶意动机）的影响力。依矛盾律的观点，矛盾的主要方面代表事物的性质，若非法目的是主要目的，则属目的不当，反之则仍属于合法具体行政行为的范围。判断非法目的是否主要目的的方法有，第一，看作出该具体行政行为的事实根据与非法目的有无关联。就前述案例而言，就要看充实小金库的目的与赌博行为之间的关联性，如果排除充实小金库的目的，则赌博行为未必会发生，比如相对人的赌博行为是由于公安授意卧底人员进行怂恿、引诱或其他各种“警察圈套”所致，则可以认为充实小金库是主要目的；反之如果必然发生，则该处罚行为即合法。第二，具体行政行为是否存在重大、明显的瑕庇，实际上就是该具体行政行为在外观上是否具有以下五方面之一或若干问题，如果有就是目的不当，没有则属于合法行政行为范畴，即使执法人员出于报复心理而在态度上有些刻薄也不影响事情的性质。

　　（二）错误的事实认定由于专门知识、技术等方面的局限性，法院越来越多地在事实认定问题上采取尊重行政机关判断的态度，但是这决不意味着司法审查的放弃。美国是在这方面走的最远的国家，但是联帮最高法院对行政机关的终局事实裁定主张仍然是坚决反对的，因为最高法院认为，如果支持行政行为的主张，则意味着行政机关就“可以摒弃一切证据规则，而根据行政命令随意作裁定。这种权力-与公正司法是不一致的，它是宪法所谴责的那种专断弄权”（14）。事实认定包括事实是否存在的认定和事实性质的认定，对自由裁量行政行为在这两个方面的审查标准分别为缺乏可定案证据和不合理的定性。