（二）官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”

　　中国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法律史主要是刑法和刑事诉讼史。民法和民事诉讼在中国法律史中位置很低，行政法和行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言，历代的法律虽然没有禁止“民告官”，但法律的运作实际上只允许“官告民”，而不允许“民告官”。不仅不允许民告官府，民告官员个人实际上也是非常困难的*9.中华人民共和国建立以后，宪法虽然规定民可告官*10， 但直到八十年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度（行政诉讼制度）。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。1982年，五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件（即民告官案件）

　　，之后，1989年，七届全国人大二次会议通过独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度*11.该法于1990年10月1日起施行，到现在已有六年多时间。这六年的运作虽然并不顺利，其实施曾有过，而且现在仍然有各种各样的障碍和困难，但是这个制度毕竟存在下来，并且每年都在发展，这可以从人民法院受理行政案件数每年上升的情况得到说明：90年，13，006件；91年，25，667件；92年，27，911件；93年，34，567件；95年，51，370件；96年，79，959件。

　　民告官的行政诉讼制度得以确立和发展，这对推动中国的法治进程起了重大的作用：首先，它促进了行政法的立法，因为行政诉讼是对行政行为的法制监督，人民法院审理行政案件，其重心是对行政行为的合法性进行审查，行政行为被诉到法院，如果行政机关不能举出其法律、法规根据，就有败诉的可能。这样就迫使行政机关不断就其管辖事项请求立法机关立法或自己制定出法律草案请求立法机关审议和通过，行政机关本身也加快了制定行政法规和规章的速度。八十年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议一般不超过10个，国务院每年发布行政法规一般在50个左右，而行政诉讼法实施以后的九十年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议超过20个，国务院每年发布的行政法规达70个左右。其次，行政诉讼制度促进了行政机关依法执法。有了行政诉讼制度，行政机关实施行政行为如果违法执法，就可能被公民、法人或其他组织诉至法院。法院通过审理，如果确认行政行为违法，就将撤销行政机关的行为，并可判决行政机关承担相应的赔偿或其他法律责任。行政诉讼法实施以来，法院每年判决撤销或变更行政机关行政行为数与其结案数相比，其比例是较高的，接近20%*12（另有30％以上的案件，行政机关在原告起诉后认识到自己的行政行为违法，主动改变原行政行为，得到原告谅解，故原告撤诉）。这样，民告官制度对行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使他们学法、懂法和依法执法。第三，行政诉讼制度的实施增强了公民的权利意识和民主法制观念。中国由于有长期的封建专制传统，加之新中国建国以后一直实行计划经济体制，权力过于集中，公民的权利意识和民主法制观念均较为淡薄。民告官的行政诉讼制度建立以来，公民与政府机关对簿公堂，平等地与之争辩是非，政府机关的行为如果确实违法，损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道歉，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对于从各种渠道获知此种信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治教育。九十年代，中国公民权利意识和民主法制观念的大为增强，虽然不能完全归功于民告官的行政诉讼制度的建立和运作，但是它在其中所起的作用是毋庸置疑的。