无论是在字面上，还是在实际内容上，作为一种理想目标，或者作为一种治国方针或行政管理方式，人们所要追求的都应该是“法治”

　　，而不仅仅是“法制”。法制只是法治的一项内容，在从人治向法治过渡的初期，中国首先要解决的问题自然是法制：加强立法，解决有法可依的问题。到现在，有法可依的问题在中国已不是主要矛盾，因此，人们开始探讨涉及法治的更广泛、更深层次的问题。例如：（1）

　　制定“良法”的问题。作为良法，首先要反映广大人民的意志和利益，符合客观规律，有利于促进生产力的发展和社会正义及文明进步。但是，现在一些地方制定的地方性法规，一些部门和地方制定的规章，乱设罚款，乱设收费项目，规定部门或地方封锁（如不准外地商品进入本地销售）等，这些法就不能认为是“良法”，而要保障所立之法是“良法”就必须改进现行制定法律、法规、规章的体制和程序，更多地让人民群众参与立法，设立立法听证制度，更多地听取利害关系人的意见。此外，还应建立违宪、违法审查制度，对违反宪法的法律、违反法律的法规、规章，公民要有处可告，有专门的机构受理、审查和作出裁决等。 （2）政府守法的问题。政府守法是行政法治的基本构成要件，也是整个法治的重要内容。政府执法，首先要守法，要依法执法。而要保障政府守法，就必须建立一整套机制：包括公务员制度、官员财产收入申报制度，监督制度，特别要加强权力机关和司法机关对行政的监督与制约等。 （3）公民权利自由的保障问题。现行宪法和法律规定了公民的一系列权利和自由，这些权利和自由既有人身方面和财产方面的，也有文化方面和政治方面的。这是“法治”的标志之一，但是作为法治社会，公民权利自由不仅要有法的规定，更要有保障实施的机制。目前公民的人身权、财产权受到政府侵犯，可以向法院提起行政诉讼。但政治权利，文化教育权利等受到政府侵犯，一般还不能向法院起诉，而只能寻求其他救济途径*28. 这个问题随着法治的深化无疑是应予逐步解决的。当然，法治的深化所要解决的问题还很多，远不止上述三个问题当然更不止一个加强和完善法制的问题。

　　（二） 法治与行政权力，公民权利

　　八十年代以来，中国行政法学界就行政法的性质和功能展开了一场争论，提出了三种不同的观点和主张，这些不同的观点和主张后被概括为三论：管理论、控权论和平衡论。管理论者认为，行政法是管理法：“既是管理者进行管理的法，又是管理管理者的法”*29；

　　“行政法是关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总和”*30：“国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统称为行政法”*31. 控权论者则认为，行政法是控权法：“行政法最本质的特征就是对行政权的控制”*32； “因为行政法如果不是对行政权加以控制的法，那我们社会主义的行政法和封建社会的所谓行政法还有何区别呢？”*33 “而行政法所以存在的原因，恰恰是因为行政权力的存在或其运用有可能损害他人的利益，需要行政法加以约束、控制，使其在法律划定的界限范围内行使”*34. 平衡论者则认为，管理论和控权论都有片面性，“现代行政法本质上是平衡法”*35，“在一个强调行政机关主导地位和公民服从地位的时代和国度，行政法的本质只能表现为‘管理法’，……而在一个强调公民权利、害怕行政专横的时代和国度，行政法的本质则可能表现为‘控权法’，……行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化发展已有效地控制了行政专横，保障了公民权利；另一方面，这种政治、经济、文化的发展又要求适当扩大行政权，约束公民权。在此，适应这一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了‘管理法’或‘控权法’的窠臼，向着平衡法的方向发展，其特征是行政权既受到约束；行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡”*36.