二是事实上存在的行政规定：具体为县级以上地方各级人民政府工作部门所发布的具有普遍约束力的决定和命令[42] .

　　（二）行政规定的性质

　　1、实质性判断标准的必要性

　　从形式性判断标准的角度看，由于行政规定是与行政法规和规章相排斥的，在外在形式（渊源）上属于行政规范体系之中的无名规范[43] ，因此，行政规定必然是不具有法律规定性质的行政规则，制定行政规定的活动也自然不能归入行政立法的范围。

　　然而，在当前业已出现社会结构变化的环境中，行政职权需要对外在的对象进行规范时，或者说已经出现了需要行政职权进行规范的并且外在于行政职权体系的社会主体时，以内外区别型的自治—他治关联为基础的实质性判断标准则开始有了发生作用的空间。

　　首先，从制度建设的过程背景来看，行政机关制定的规范中那些属于法律规范的活动，即行政立法作为一项制度性问题开始被提出并展开讨论是在《行政诉讼法》的立法时期，并且因该法的颁布和实施而制度化。前面部分已经提到，在《行政诉讼法》的立法活动展开之前，就整体而言，无论是包括宪法在内的法律制度还是对这些制度所作的学术注释，都没有对行政规范中的法律规范和非法律规范进行过区分。在《行政诉讼法》的立法过程中，当立法者和学者们在讨论什么是行政审判的依据以及规章是否可以成为行政审判的依据[44] 时，他们实际上是在探讨什么是（在行政审判中）对法院具有约束力的审判基准，即法院可以以此基准认定具体行政行为是否违法。显然，他们所希望解决的并不纯然是或者可以说基本上不是组织法上的行政立法权限的配置问题。因此可以说无论是理论界还是实务界，由《行政诉讼法》的颁布所触发的对行政立法以及行政规范中的法律规范问题的的讨论和认识是在“法律规范应该具有审判基准效力”的前提之下展开的。这种凸现问题的历史过程，正呼应了效力说学者的观点，也由此可能为从效力说的角度分析我国行政规范的结构提供了一个切入点。

　　其次，从行政制定法律规范，即行政立法的范围来看，在组织法的层面上，行政法规、国务院部门规章和地方人民政府规章被法律正式明文地确定为法的渊源，则是由2000年3月15日公布的《立法法》完成的。该法第2条规定该法的适用和依照执行的对象为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章。这是在法律中第一次明文将行政规范中的行政法规、国务院部门规章和地方政府规章确定为法的渊源。第三章和第四章第二节又进一步对行政法规和规章作了具体规定。上述这些事实意味着到2000年3月15日《立法法》公布为止，宪法和法律并没有对何为行政立法这一概念本身作出明确的界定。事实上至此为止行政立法的概念是在两种意义中存在的：一是作为描述一种事实上存在的行政活动结果的概念，即行政机关在事实上制定的规范具有法律规范（法规命令）的性质或功能[45] ；一是作为一种法学概念（而非法律概念），作为一种学理上的分析工具存在于宪法学和行政法学之中。学术界在探讨行政制定规范活动时常常使用这一概念[46] .前者由于是行政机关在事实上制定着法律规范，是一种实质性的立法活动，因此无法仅仅从形式上将这种规范的性质限定在行政法规和规章的范围之内，即无法排除在行政法规和规章之外存在法律规范的可能性。后者更多的是从应然的角度提出控权要求，认为在行政规范体系之中只有行政法规和规章才能够具有法律规范性。

　　上述对行政立法的探讨说明，我国无论是法学理论界还是法律实务界，对法规命令的认识尽管重点在于划定形式方面的范围，但同时也已经有意识或无意识地触及或进入了实质性判断的范围。因此，在以下部分将用实质性判断标准对上述范围中的行政规定进行分析。