二、改进部分行政处罚的设计，将相对人的行政责任与民事赔偿、刑事追究相结合

　　1.改进警告的实施方式，强化限期治理制度的责任控制

　　法律设置“警告”的日的，是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害，以示警戒和惩罚。[11]《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律只规定了“警告”的处罚，缺乏具体的实施办法。实践中的做法是，环境资源监管部门向违法者发出书面或口头警戒通知，声明行为人的行为已经违法，责令其改正并严禁再犯。由于“警告”只向违法者本人发出，并不对外公开，因此起不到损害违法者名誉、信誉的作用，不能获得警戒和惩罚的效果。事实上，违法者尤其是企业对声誉、信誉十分敏感。因为在激烈的市场竞争中，企业为了生存和发展，往往花重金对自身进行包装和宣传，以塑造在消费者、投资人和合作伙伴心目中的良好形象。如果改进现行警告的实施方式，如在指定的媒体上刊登“警告”的处罚和企业的道歉声明，将企业违法排污或破坏环境的事实予以曝光，利用公众和舆论对其施加压力，既可以达到警戒和惩罚的目的，也能更好地促使其整改。

　　根据法律规定，限期治理期间最长可达三年，由于没有相关的责任规定，环境监管部门在此期间难以对其进行监管。一些企业为了节省成本，故意不履行或拖延治理任务，如果不加强限期治理期问的过程监管，最后的达标就难以保证。建议在限期治理的责任部分增加以下内容：当事人在限期治理期间没有采取积极措施，可能导致治理任务难以完成的，或者限期治理期限过后，仍然不能达标排放的，由环境行政主管部门责令有污染治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担。因为限期治理的目的就是促使污染者采取措施减轻或消除污染，以达到法定的排放标准。对于技术落后、或没有能力完成治理的企业，可以责令其停业、关闭。停产、关闭处罚权可以参照新《水污染防治法草案》的规定，将停产权授予环境监管部门，关闭权授予政府，既避免地方政府出于经济利益的目的干预执法，同时又平衡地方经济发展和环境保护的矛盾。此外，生态破坏领域也可以推行限期治理，建议修改时扩大其适用范围。

　　2.将行政罚款与民事赔偿相结合，对恶意偷排、反复污染的行为追究刑事责任

　　我国的环境行政处罚与民事责任相互分离。在污染防治领域，违法排污者只交纳罚款，并不承担给社会造成的经济损失。由于罚款数额较低，企业往往宁愿交纳罚款，也不愿意治理污染。对此，有专家提出实行按日计罚，[12]以大幅度提高罚款总额。但此举可能引起以下问题：一是可能使相对人对环境执法更加反感和抗拒，认为行政机关旨在牟利，是利用权力变相敛财，因为罚款的用途、数目决定等程序并不透明;二是提高罚款加大了寻租空间，在人情盛行、腐败普遍的情况下，可能只是提高了官员们与相对人讨价还价的砝码;三是对于一般的超标排污来说，处罚可能过重，使得企业经营困难甚至破产，影响经济发展和社会就业;四是动辄提高罚款未免简单粗暴，不利于改善与相对人的关系和行政机关的执政形象。对于重大的环境污染事件而言，即使按日计罚也难以弥补造成的巨额损失，[13]且事发突然，时间举证上存在困难。美国虽然也有按日计罚的制度，但美国社会对法律、环境保护的认同程度，行政机关自律和他律的状况都与我国差别甚大。因此，不如加强对污染者的民事责任追究，由监管部门在行政处罚的同时提起赔偿诉讼，要求污染者支付超标排放部分的污染治理和环境恢复费用。这一则可以弥补行政处罚金额的不足，让污染者付出更大的经济代价，使其违法行为在经济上不可行;二则在民事审判中，行政机关和污染者法律地位平等，双方可以就赔偿的数目、理由、方式相互辩论、质证，这样结果就可能更为公正，由于过程公开、透明，相对人也更容易接受;三则可以为环境损害筹集资金，用于恢复环境、救济受害人，真正体现“谁污染，谁负责”的原则。该制度也可以在自然资源开发利用领域适用，一旦开发活动导致生态破坏，相关部门就可以提起民事诉讼，要求开发者恢复环境，或者支付环境恢复费用。这比单纯提高罚款显得更为公正合理。