解决城市“夹心层”住房难题或可打开房改死结

　　——从二次房改说起

　　二次房改喧嚣背后

　　自2008年6月份被一些专家学者不断提及，至今年9月方案最终被提交给国土资源部及住房和城乡建设部，二次房改话题再次搅动社会和地产业界大讨论。

　　由于本次二次房改方案的核心内容是确立城市住房为准公共产品，基本方向由政府主导提供房屋住房服务，具体从“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”的角度推进变革，欲从根本上解决当前广大城市中低收入人群有住房迫切需求、但却无力面对市场房价的“夹心层”问题。

　　我们由衷钦佩专家们已经敏锐地看到地产市场某些不健康的态势所造成社会民生问题外，也希望问题的解决能从社会经济发展总体水平来统筹思考。

　　1998年7月3日，以取消福利分房为特征，拉开中国房改序幕的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发[1998]23号，简称“23号文件”)说：在停止住房实物分配后，新的国家住房保障体系在“逐步实行住房分配货币化”的同时，就是要“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”。

　　文件特别强调：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”

　　可见，“23号文件”的总体思想强调了住房的公共产品特性，也强调政府的责任。核心指导思想就是针对不同收入人群给予不同的住房解决方法，基本实现了所有人群与住房供应的无缝对接。按照这个指导思想，我们会有两种住房产品，一种是公共产品，一种是商品房。但是遗憾的是，“23号文件”的思想没有被认真深入地贯彻下去。

　　时至今日，我们的房改政策显然走偏了。

　　2003年8月12日，由建设部起草、开发商参与意见和建议的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称“18号文件”)，在经济适用房问题上，住房供应主体”被悄悄换成了“具有保障性质的政策性商品住房”(落脚点在“商品住房”)，同时，把房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”的“国民经济的支柱产业”。

　　从此，城市住房供应基本形成了以市场逐利为本性的房地产开发企业为主导的模式。

　　按照23号文件精神，假设我们的购房人群中需要市场提供较高品质商品住房的人群为总数的20%，全部需政府提供住房的低收入人群为10%，剩下的70%，就是通常从经济收入水平而言所谓的“夹心层”人群。

　　从1998年的“23号文件”到2003年的“18号文件”，文件精神的变化使得原本需要商品房的人群从20%一下被猛推到90%(即原来需要靠经济适用房解决的70%与需要靠市场解决的20%之和)!

　　几年后我们回头看，不禁要问，把90%人群的住房问题交给房地产开发商解决，这现实吗?无论从开发商的动机(利润最大化)，还是从已造成的客观效果(住房档次越建越奢华，房价越来越离谱)来看，在实施“招•拍•挂”，价高者得的土地供应制度的今天，想依靠垄断房地产市场的开发商来解决广大“夹心层”住房问题，其结果必然是“买眼药跑进了石灰房”。

　　一些人可能会指出这种模式下，房地产开发带来了可观的GDP。其实，理性看，这部分GDP现在正在大打折扣!

　　因为就笔者观察，目前北京飞涨的房价竟还有那么多购房者，呈现如此“火爆景观”恰恰说明：投资投机需求已完全主导了房地产市场，一支炒房大军正在借政府为了保增长、提信心、拉动内需的机会，锣鼓齐鸣公开地上演一出“房地产绑架中国金融”的悲剧。

　　土地使用权是“夹心层”问题解决的核心

　　11月14日，笔者在出席南京某论坛时，中国入世首席谈判代表、现任博鳌亚洲论坛秘书长龙永图讲到：“2/3的房子都应由政府提供，1/3开发商去做，这样才能把房价问题解决”。

　　按照“23号文件”精神假设的住房供应比例，10%归政府解决，20%归市场，政府与市场各司其职，对于剩下70%的“夹心层”人群，笔者认为，政府大可不必将大量经费补贴于经济适用房的建设之上，只要我们政府将土地的出让权作灵活处理，即将土地出让金豁免或推迟分期交付，给予这部分“夹心层”人群更多优惠关照。同时，采取以“人人享有适当住房”为宗旨的土地供应制度，严格限制土地供应，商品房用地严格执行“招拍挂”制度，加大针对低收入人群的住房保障，或可打开当前房改死结。

　　不过，笔者也知道，针对当前我国的经济发展现状，对中低收入家庭供应住房，土地出让金全部豁免还不太现实。所以想，针对“夹心层”人群，根据实际情况，按一定比例，实现部分土地出让金豁免，部分实现土地出让金的长期分期交付，是否更可取。

　　当然相对应的是，出让金豁免的土地上建起来的房子，购买者没有住房产权，从根本上杜绝借机炒房投机的可能性;而对于分期收取土地出让金的最大优势，不仅能朝“人人享有适当住房”的目标走近了一大步，还能让各届政府都能得到相应的财政收入，保证了政府在投入基础设施建设时有足够经济力量，从而规避了当前当期政府为追求土地价值最大化而拼命推地的短视冲动。

　　因此，针对“夹心层”，住房提供应成为一种准公共产品，即住房成本费用不需要全部由国家负担，个人也必须承担建筑成本、房地产企业应赚取的合理的平均利润等费用。

　　如果政府对“土地使用权”作这种灵活处理，或会使我们解决当前面临的许多问题有开阔思路。

　　推行这种思路，笔者认为政府可以央企为主，或由政府带头组建，或由政府与民间合作建立一个综合性服务机构，专门为“夹心层”人群住房问题的解决提供公共服务。同时，为有效保证企业的合理利润，应该限定在5%—6%这个合理的空间，如果做不到，就应退出。

　　由于东中西部经济、文化、历史发展阶段的差异性与不平衡性，针对“夹心层”问题的解决，耐心地针对不同问题，细致地采用多层次、多视角的办法来克服，应成为我们解决住房问题的主导观念。

　　所有想法落于一点，最根本的还是国家或政府应成为住宅市场最大的“开发商”。

　　为“三农问题”解决带来新生机

　　在今年九月份，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在北京表示，农民工住房问题应早解决，中国的城镇管理政策尽快做出调整，为新生代农民工中的相当部分人融入城镇提供必要的条件。

　　农民工的出现是中国社会转型的一个重要标志。随着工业化、城镇化快速发展，农民工大量涌现，这支新型劳动大军成为推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。但需要指出的是，横亘在广大农民工面前，阻碍中国城市化进程，使得城乡二元结构更加积重难返的一座大山就是住房问题。

　　接前文设想，豁免土地出让金的准公共产品住房，如果其居住者到一定阶段，随着收入水平的提高，有了较强的改善性需求、并具备了购买商品房条件，原先低价购买的房子，国家可以按合理的折旧价格收回，而这批退掉的房子可以再拿出来安置我们大批进城务工的农民工;但是相对应条件是，农民在拥有城市住宅的同时，宅基地要交公。

　　最近，成都市进行了大量的农村土地流转的试点，实现了成都农村产权制度改革，即对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权。

　　通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营。试点效果已经显现，农村的宅基地大量减少，住的房子好了，大量的农民变成了拿工资的农民。

　　温家宝总理曾针对“三农问题”的解决，多次强调要多层次、多角度，多方位地解决三农问题。农村土地流转在促进我国由传统农业向现代农业转变中，也为城乡问题解决作了铺垫。

　　我们如果将享有土地出让金豁免权的房子安置进城农民工，将为“三农”问题的真正解决、加速推进中国城市化进程迈出实质性一步。

　　10月28日新华网北京报道，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至8月底仅完成投资的394.9亿元，完成率为23.6%。

　　由此可见，要真正实现“人人享有适当住房”，是一个任重而道远的过程。而笔者相信，“夹心层”住房问题的解决可成为我国当前城市住房诸多难题中可以率先打开的一个死结。