从实质意义上考察，公法与私法是不可能分开的。首先，各国立法常把公民的基本权利（如生存权）规定于公法（如宪法）中，而把人身权、财产权规定在私法当中。人身权、财产权既然为生存的支柱，那么自然也应成为公法的支柱，同时，私法上的权利若无国家强力的救济，实际上并没有多大意义。其次，各国民法并不仅仅局限于保护个人的人身权和财产权，而同时还执行着利益调和的公法功能，具有某种程度上的超个人的目的。如各国民法典中常设有诚信原则、公序良俗原则等条款，以维护公共利益。再次，简单地以“公共利益”来界定公法和私法面临的最大困境便是，“公共利益”如何界定？这是令大陆法系和英美法系国家行政法学者一筹莫展的问题。1934年美国《联邦通讯法》第303条规定，联邦通讯委员会有权根据公共便利、公共利益和公共需要，制定行政规章，采取管理广播电台经营管理人的各种措施。但对于这一法条法院采取了否认的态度：“即使我们把公共利益当作可行的标准，除非进一步解释或限定其含义，这种术语也是不合适的。否则，就等于否定立法机关不得将其立法权授出的规则，因为任何这样的授权都有授出的权力为公共利益而行使的含义。”[51]施瓦茨也认为，现代财产法对个人和社会利益的强调，可以不适当地简化为，个人自由和财产权利的两分法是一种错误的划分，维护个人财产权本身就可以用社会利益的说法加以阐述。同时他强调，不应当忽视的是，社会利益最终存在于个人生活之中的利益，没有对于私人财产的维护，要实现这一利益也是不可能的。[52]德国著名行政法学家毛勒在其著作《一般行政法》中谈及公共利益时，也仅仅说公共利益包含着个人利益。[53]

　　由上得知，利益说也存在着自身固有的缺陷，因而对于公法和私法的界限也不能给出一个令人满意的答案。如韦伯所言，公私法之分至今仍是令人棘手的问题。[54]因此，从法理上给公法和私法的划分予以正确定位是必要的。

　　（四）公法和私法：一种法律关系的分类

　　从对公私法的划分的传统理论考察的结果来看，以往的理论是建立于这一设想之上，即法律可以划分为公法和私法，从而力图解决某某法律是公法、某某法律是私法的问题。造成这样一种理论思维模式是基于一个前提，即依据法律目的的不同可能将法律划分为本质不同的若干类别，这是由于政府与个人之间在法律构造、法律地位以及法律特点上存在着巨大的差异，因而传统理论意欲使其在法律体系的分类上从某个角度将其区别开来。应当认为，这一设想本身是合理的，但是从何种角度以及何种层面上进行区分则是值得思考的问题。从上面分析可知，依据法律的目的将法律划分为公法和私法具有很大困难，法律体系作为一个有机的统一体，其目的实际上是统一的。因此，只能从法律形式方面进行分类。

　　值得一提的是，法学上的诸多分类基本上是在对法律形式进行具体分析的基础上建立起来的。如刑法与民法的分类是基于程序规则和调整手段不同而建立的，行政法与民法的区别则建立于两者调整的社会关系主体和规则不同这一前提之上，而这些均可归于法律形式上的不同。许多学者也注意到公私法的划分实际上也是基于法律形式和法律特点上的不同而作的一种分类，如德国法学家拉德布鲁赫认为：“公法和私法、物法和人法，这些法律制度的基本区分恰恰不是出自法律的目的，而是法律形式。”[55]同时他认为，根据法律目的而人为建立的分类体系包含着严重的问题，它丝毫不能把现行法律所有规定从法律目的角度加以理解。这是因为，一方面立法者可能为了某一目的的实现而同时采用多种手段，另一方面立法者不一定追求一个特定的目的，而有多种目的。在此前提下，传统理论欲从一个法律制度的实质或目的而引申出具体的法律规则的方法只是一种虚假的构造方式。韦伯在对公私法划分的利益说予以否认之后也认为，公私法的划分在法治社会里最终成为某种法律规则的约定分类，甚至只是为了写作和教育的需要。同时他认为，从利益角度划分公法和私法只是试图就法律上将国家和个人区别开来，但这种人为定义是非技术性的，因而很难适用。[56]