8月16日,北京律师董正伟向本报记者表示,作为国家发改委、银监会邀请的专家,他已于15日回复了对《商业银行服务价格管理办法(征求意见稿)》(下称《办法》)的意见。他与上述两部委的结缘,缘于3年前状告工商银行北京分行乱收费。

　　状告工行

　　2007年4月29日,董正伟查询一张工行借记卡明细,发现该卡分别在2006年9月、12月及2007年3月被扣去3元。原来,从2006年6月21日起,工行对于日均存款额不足300元的用户,每季度收3元的小额账户管理费。2007年2月,该卡还被扣去10元的年费。

　　他觉得非常气愤,银行在未告知的情况下,私自扣去小额账户管理费,侵犯了自己的财产权;而且收了小额账户管理费,又收年费,岂不是双重收费?他想起以前丢过一张借记卡,火烧火燎地去挂失,银行还要收10元挂失费,补卡又收了10元,简直就是“趁火打劫”。

　　董正伟随后查阅了相关的法律法规,得出结论:银行收取小额账户管理费、年费、挂失费、跨行交易费等等,违反了《商业银行法》、《价格法》、《合同法》等法律。

　　因此,2007年5月10日,他一纸诉状,将工行北京分行告上法庭,要求其返还9元小额账户管理费并赔偿9元损失,返还10元年费及利息,并撤销中国工商银行股份公司灵通卡(借记卡)章程第11条及附属的牡丹灵通卡业务收费标准。

　　储户状告银行乱收费,董正伟不是第一个。2006年8月,广州律师何富杰就将广东省工行和广东省农行(601288)告了,因为他认为银行设置单次取款上限是为了多收手续费。当年4月他持工行卡在农行ATM机上取现4500元,由于单笔最高限额2000元,他取了3次,多支付了2次跨行取款费。同年,北京、上海、山西等地均有普通储户告银行收费不合理的案例。

　　2007年8月,北京西城区法院一审判决董正伟败诉,法院认为银行收费前已向银监会报审并获批,不违反法律规定,且符合与储户之间的约定。两个月后的二审,维持一审原判。

　　叫板银监会

　　其实,在一审判决下达之后10天,董正伟就向银监会提出了行政复议,认为银监会批准该商业银行的银行卡系列收费的批复行为及《商业银行服务价格管理暂行办法》(下称《暂行办法》)与民事基本法冲突。但两个月过去,银监会没有任何回应。于是他向国务院法制办提起行政复议,要求督促银监会履行相关职责。

　　此时,恰好有媒体披露了董正伟的维权行为,这在舆论层面对银监会形成一定压力,使其不得不尽快回应。

　　2007年11月底,银监会终于作出决定,但不支持董正伟的复议。于是他第二次向国务院法制办提出行政复议申请,要求撤销银监会的复议决定。国务院法制办先后数次约其谈话,交流意见。

　　董正伟坦承,第一次与法制办官员面谈时,心里挺紧张,毕竟是生平第一遭向国务院告部委。尽管如此,他依然立场坚定,坚持己见,要求把银监会对工行小额账户管理费报告的批复撤销。法制办官员表示,这好比把砍下的头再安回脖子上,很难办。

　　经过反复沟通,2008年1月21日,董正伟与银监会的行政复议最终以国务院行政调解书的形式结案,银监会向国务院法制办出具说明,表示对工行报告的批复不是对其内容合法的确认。目前工行依然收取小额账户管理费,董正伟认为这是一个认错不纠错的做法。但他注意到,此后北京工行网点的收费公告中,就没有出现“经监管部门批准”这样的字眼。

　　开炮“通存通兑”

　　2007年11月19日,各商业银行开始收取“通存通兑”费。几天后,董正伟向国家发改委和银监会提交了一份《请求保护公民财产权益的建议申请书》,称银行此行为涉嫌协同垄断经营,并且违背了《价格法》,希望有关部门叫停该收费。

　　首先,目前几大国有商业银行占据着80%左右的市场份额,几大国有商业银行协同一致的收费项目和标准,也导致中小银行纷纷效仿,由此银行业形成了行业性垄断。其次,国有商业银行储户众多,具有“公共利益性企业”特征,银行不应该有单独定价权,而“通存通兑”是商业银行单方制定发布的收费项目和标准。

　　而中国消费者协会也对此开展专家研讨,中消协副秘书长武高汉在“2008年消费年”发布会上指出,通存通兑之间产生的费用实属银行之间互相占用或借用资源,由此产生的费用应由银行之间相互支付。

　　2008年1月,由于在法定时间内,银监会和发改委没有处理董正伟的请求,董正伟向国务院提出行政复议,状告这两部委。国务院认为,要等这两部委作出处理,才能回应并进行行政复议。

　　当年2月初,发改委价格司答复,商业银行收取“通存通兑”费是市场定价,是合法的,根据是《暂行办法》第14条。而当年4月,发改委法规司作出裁决,认为价格司未在2个月内受理董正伟的复议,行为违法。虽然这没有直接否决“通存通兑”费,但董正伟觉得受到支持,很振奋。

　　而银监会直到5月份才答复董正伟,认为银行收费是市场定价,银监会不存在履行职责的问题。对此,他又向国务院递交复议仲裁申请。两三个月过去,国务院发函告知董正伟,认为发改委和银监会都没有错,此事不了了之。但董正伟认为,经过这场风波,客观上“通存通兑”费已死,银行业不再搞此收费项目。

　　律师:乱收费属“违法”行为

　　嘉宾 张韬 北京市薪评律师事务所专职律师

　　2010年7月30日,因银行跨行取款费涨价一事向国务院法制办发函建议废除或修改《商业银行服务价格管理暂行办法》

　　董正伟 中银律师事务所合伙人

　　2008年曾受发改委之托,组织公益律师拟起草《商业银行服务价格管理办法》

　　张裕胜 深圳华程律师事务所合伙人

　　资深律师, 擅长金融法律, 在金融法律政策方面有较深入的研究和实践

　　何富杰 广东海际明律师事务所合伙人、高级律师

　　于2006年状告银行利用技术手段额外增加收费,是首宗状告银行跨行取款收费案的律师

　　廖治超 广东舜华律师事务所律师

　　曾长期在银行部门工作

　　时代周报:《商业银行法》和《商业银行服务价格管理暂行办法》的主要冲突是什么?

　　张裕胜:从法律制定的程序来看,《商业银行法》和《商业银行服务价格管理暂行办法》(下称《办法》)并不冲突。《商业银行法》由全国人大制定,是对商业银行各方面的规定,而《办法》是根据《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国价格法》等有关法律法规,由中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会共同制定,是关于商业银行服务价格这个方面的规定。

　　张韬:《商业银行法》是国家法,且修订版于2004年初生效。而《办法》是由银监会和发改委制定的一个部门规章,于2003年10月1日生效。因此按照“上位法优于下位法”的原则,银行自行设立收费项目、自行涨价的行为直接违反了《商业银行法》。商业银行依照《办法》来制定的价格,本身就是一个与国家法相抵触的,无效的依据。

　　董正伟:除此之外,《办法》违反《宪法》和《商业银行法》规定,限制了公民权利。权利义务一致原则是《宪法》规定的基本法律原则。然而《办法》却仅仅是规定了商业银行的收费权利,作为市场交易的另一方储户或者消费者的权利没有体现。作为法律制定机关的发改委、银监会是执行国家社会公共管理事务的部门,应当站在公共的立场制定规章制度。

　　时代周报:银行制定收费项目和价格,是否应该有一个听证/论证的过程?

　　董正伟: 现在商业银行银行卡发卡量超过21亿张。21亿张银行卡直接关系到13亿多中国人民的切身财产权益,每个国有大银行都有3亿-4亿的持卡人,这就是一个公共利益问题。很简单的道理,从事市场交易行为,买卖双方要协商交易价格问题,银行也不例外。换句话说,商业银行制定一个面向几亿用户的银行储户合同或者收费项目和标准,如何和储户协商定价呢?《价格法》第23条规定,涉及公共利益和公益性产品,服务价格应当听证或者论证,征求消费者意见。

　　何富杰:那肯定是应该有的,但是具体怎么建立还是要相关部门来研究。一定要有一个消费者代表,像外国就有这样的三方协商机制,资方代表、劳方代表,还有政府。

　　时代周报:现在有一种说法,持卡人与银行签订交易条约,银行在未征求客户同意的情况下,单方面增加收费项目,是单方面修改格式合同,是漠视客户协商权的体现。你如何看待这种说法?

　　董正伟:从市场交易行为过程来说,商业银行和储户的存取款服务就是一个交易合同,必然存在一个约定的交易条款和方式。存折和银行卡是储户和银行之间的长期存取款合同,双方签字后就应当严格按照约定条件履行义务。单方面变更合同就是违约或者侵权,违反《合同法》规定。合同已经生效,就产生法律效力。银行和储户之间的储蓄合同更应当不折不扣地履行,因为诚实守信是银行业生存发展的命脉。

　　张韬:我认为这不仅是漠视的行为,而且是一种违约行为。银行单方面变更合同内容,且没有采取有效的告知方式,实际上侵害了储户的财产权、公平交易权以及知情权。

　　何富杰:这就是擅自变更合同。合同应该是双方协商一致的条款。你要变更应该之前告诉我,而不是变更之后,才通知我。合同的告示在我们合同法,是一种新的要约,对于合同条款的变更视为合同的新要约,我们持卡人没有接受这个新要约之前,你发出通知告示都是不行的。

　　时代周报:这次在ATM跨行取款收费涨价的问题上,很少有人提到银联,有人说其实大家找错了目标,其实是银联在向银行收费,ATM机只是银联联系各银行的一个机器,你怎么看这个问题?

　　廖治超:这个问题我来介绍一下。银联是为不同银行之间提供清算、交割服务的一个银行卡组织。世界上最大的银行卡组织是万事达,还有Visa。它是为不同银行提供清算交割服务的。因为这两大国际巨头在中国攻城拔寨,中国才成立了自己的银行卡组织—银联。它是作为各大发卡行的代理方进行清算交割的。具体是这样,持卡人拿着银行卡去不同的银行取钱,就会发生跨行交易。这个代理清算就由银联提供。

　　何富杰:现在就应该有一个对它的监督问题,因为它是一个垄断的组织。这涉及谁来监控它,怎么监控它,不让它侵犯消费者的权益,这是个需要研究的问题。

　　专家疾呼 霸王条款何时废

　　刘煜辉 社科院金融究所中国经济评价中心主任

　　郭田勇 中央财经大学中国银行业研究中心主任

　　赵锡军 中国人民大学财政金融学院副院长

　　邹平座 中国人民银行研究局金融研究所研究员

　　面对近期取消银行乱收费的呼声越来越高,时代周报特约国内四位知名的银行业研究专家─中国人民银行研究局金融研究所研究员邹平座、社科院金融研究所中国经济评价中心主任刘煜辉、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇和中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军,一起深入探讨银行乱收费背后的真实原因和现实困境。

　　银行乱收费探源

　　时代周报:近些年银行出现例如小额账户管理费、短信通知费、转账失败手续费等诸多不合理收费,为何各大银行会频频出现此类情况?其根本原因是什么?

　　邹平座:这与我国金融改革进程有关。中国的银行业从计划经济到市场经济的过程,朝着利润最大化方向发展。特别是今年农行上市后,原先的国有银行都转变为国有控股银行,产权定格引起银行的经营目标指向市场,走向利润,银行的收费开始增加,这是一种函数反应。金融行业本身就是一个门槛比较高的行业,而目前银行收费过高的一些问题,或是老百姓的不同反应,是因为市场的竞争还不够充分。

　　刘煜辉:第一个原因是环境问题。大部分银行改为股份制,这在很大程度上摆脱了行政体制。银行面临的行业竞争越来越激烈,盈利的压力越来越大,主要是来自股东要求回报的压力。息差逐步缩小。随着压力变大,银行不愿再倒贴成本来为存贷业务进行支持。

　　第二个原因是体制问题。中国整个银行体系是政府主导的垄断行业。中国的金融垄断体系有实力做到这一点。这种转换的渠道不存在竞争,消费者没有选择的余地。银行处于强势地位,这就决定了它可以制定一些“霸王条款”,而消费者选择银行以及选择法律诉讼的成本也很高,所以通常只能接受。

　　郭田勇:根本原因在于银行目前发展中间业务,盈利压力大。

　　赵锡军:从银行角度来讲,它提供了服务,按照市场经济的做法,就得收费。所谓没有免费的午餐,这是市场经济最本质的东西。之所以我们对收费的问题有不同的看法,就在于提供服务的银行和享受、购买服务的消费者之间,没有形成一个定价的标准。银行认为所有的费用都得由自己制定,我说了算。消费者认为你以前都不收费,现在干吗要收费,这就是双方对定价的一个(理解)偏差。我们现在的市场还不是一个均衡的能够双方共同定价的市场,这是出现争议的原因。

　　“霸王条款”现实困境

　　时代周报:消费者对此怨声载道,但银行业却常常搬出“规定”搪塞。这些从银行角度出发的“内部规定”是否会损害消费者的利益?这些规定是否属于“霸王条款”?

　　邹平座:我国金融体系改革以后,银行中间业务出现了服务费,但我国中间业务的占比并不算高,国外像芝加哥那些银行,中间业务的收费占到了总业务的60%—70%,而我国现在仍在10%以下。

　　银行目前的收费,是中国银行业中间业务进入市场的初期,但监管规则上还没有建立起来,所引起的反应实属正常。正是因为这种反应和解释才引起了监管部门和消费者的重视,从这个角度而言,这是好事,可使银行提高自己的服务水平。

　　刘煜辉:在这个大体制下,作为银行本身,并不提供公共服务,站在它的角度上效益低的情况下收回成本的做法无可厚非。正因为体制存在着对消费者福利的剥夺,而这种体制不是银行造成的,是政府造成的,因此监管部门有责任引导。其一是监督收费依据,银行说这项业务成本是3块钱,那监管部门就应该去核查它的真实性。其二是督促信息的公开。这些措施可以帮消费者挽回一些利益,如果想扩大消费者的福利,就应该从根本上推动整个金融体制的改革,用竞争冲击垄断。

　　郭田勇:“霸王条款”是可以这么说的,虽然有些人不认为银行业是垄断,但我认为它起码是竞争不充分的,这就容易导致主观因素过强。

　　赵锡军:收费是有层次的,一般情况下,提供的服务越重要,收的费越高。提供的服务越大众化,收费就会越低。具体来说,这次跨行提款收费跟银行没有特别大的关系,服务的提供商是银联,不是银行。现在,银联、银行、消费者之间缺少一个公开、透明的定价机制,另一方面,管理者也缺乏对定价机制的管理。所以就会出现双方谈价谈不拢的状态。

　　自查和检查相结合

　　时代周报:银监会对银行不合理收费现象下发的通知中是让银行以“自查”为主,你如何看待这一措施?你认为银监会有能力组成专门小组对银行业务成本进行核算吗?

　　邹平座:银监会的监管有两个主要目标,一是保护消费者,二是保护生产者,即保护提供金融产品服务的银行。在两者的博弈中,只有一个市场来完成这样一个过程。现在银监会要求银行自查,实际上也是在提醒我们这些客户;同时银监会也会对汇率,逐步做出一些规定,因为汇率基准是我们监管的重要内容,汇率的高低,就是监管的责任。

　　刘煜辉:我认为自查是一种方向,它是有意义的,也是有一定作用的。在自查的过程中,舆论以及监管者都起到一定的外部督促作用。我认为监管部门如果能力够的话,它应该组织一个专家组去核定成本,但我不知道银监会是否有这个能力。当然这些办法并不能使消费者福利得到根本改善。

　　郭田勇:自查是有必要的,因为首先要相信银行本身的整顿,由于定价机制缺失,没有一个合理的定价机制,所以银行收费引起这样大的矛盾,我认为应有一个透明的形成定价的过程,国外银行定价是要有一套定价方法和模型的,要考虑市场的形势、客户需求量以及成本到底多少,再来评估价格。我认为自查是可以起到纠正一些不合理收费的目的的。

　　我认为银监会不具备这个能力,应以自查和检查相结合,检查也只能是运用抽查的方法,不可能每个项目都去核查。

　　赵锡军:我个人认为银行业是一个比较特殊的行业,它并不是垄断,因为垄断是几个大银行联合起来收费。而我们的银行,大大小小有一百多家,市场上,对消费者来讲在定价方面是缺少参与权的。对一项服务收费是不是恰当,基本是由银行自己来定的,没有一个跟消费者沟通的机制。消费者可以选择银行,但是在任何一家银行消费者都没有发言权。

　　解决定价机制难题

　　时代周报:监管部门还可采取哪些措施解决银行的不合理收费问题?有人认为,其他行业收费需要听证,而银行凭借《商业银行服务价格管理暂行办法》拥有了无限制收费权,应该先摘去《暂行办法》这块免死金牌,你们怎么看?

　　邹平座:首先,监管部门是通过长期的博弈和市场的供需来决定收费与否的。其次,市场竞争不充分,银行垄断很激烈。中国的金融业要发展,就要扩大银行业的服务。再次,民众对于银行收费要有科学的理解,不能说银行收费都是不合理的。我国中间业务刚开始收费,大家并不习惯。收费对于市场经济金融业来讲是正常的,但是因为它的垄断地位导致其定价可能过高,需要对垄断进行监管。最后,银行发展,金融业还需要进一步壮大,特别是一些服务,我们需要为不同客户量身定做一些金融服务结构。

　　《办法》里并未排除听证,听证是监管的一个程序。目前,中国市场的发展,并不是收费不够,而是中间业务还未发展起来。所以在整体措施上,我们提倡银行提供更多服务。

　　我们不用担心银行对某项费用会越收越多,这不可能。市场竞争会促使它回到原来的供需位置;而监管会根据垄断的形成,制定适当的汇率,听证是监管的一项程序。

　　刘煜辉:措施是比较有限的,第一就是督促信息披露,成本自查;第二就是成本测试,除非促进金融体制的改革,才能起到根本作用,我认为听证没有道理,因为银行是企业,它提供的不是公共服务。

　　郭田勇:关于中国银行定价问题,我认为解决问题的关键就是对定价机制进行研究,必须有一套规范的定价流程和方法,这样才具有透明性和合理性。国外有不少定价方法,如“成本加成贷款定价法”等。

　　外资行难撼本土银行

　　时代周报:有学者认为国内银行提高收费标准反而给了外资银行占领国内市场的机会,你们如何看待这个问题?提高服务收费对银行本身和竞争对手会造成怎样的影响?

　　邹平座:这是一个偶然的现象,并不是自然现象。如果银行对某项业务收费过高,我相信银行会自动调整收费,降低它的费用。我国的金融机构,整个银行系统都有“嫌贫爱富”的模式,其本质还是金融体制不够完善。有一些特殊的行业可以提供一些特殊的服务。银行再造里面的核心就是把一些业务外包出去。

　　刘煜辉:我认为影响和冲击不大。外资银行的客户群比较局限,它主要针对高端,外资主导的市场主要是个人财富管理。外资银行的网点有种种限制,决定了它不可能在低端市场与国内银行竞争。而银行乱收费主要是针对小老百姓,对高端人群例如金卡、VIP客户有种种优惠,再比如净资产50万以上,就可以享受费用减免、低费率。所以外资银行并不会对国内银行造成很大的冲击。

　　郭田勇:我认为不会。外资银行占有的市场份额极小。现在国内70%客户被四大银行占有,这样就有相对垄断性,几个银行还会联合涨价,这样消费者就很容易被绑架,所以即便不听证,也应该有一定的监督。

　　赵锡军:这个就是竞争的问题,各家银行有它自己的比较优势,某家银行可能在一项业务上已经比较成熟了,它可以以比较低的成本来提供服务了,它在这项业务上就有了竞争优势。也有些银行,为了打开市场、扩大销路,可能会促销,免费提供一些服务,但是时间一过就会收费了。

　　我认为从主要业务来讲,存款和贷款业务,外资银行很难冲击本土银行。因为从目前的情况来看,我们的本土银行,特别是大银行,网点非常多,所以说中国的大部分客户还是由本土银行来提供服务的。