二、村基层组织人员的法律内涵

    1、村基层组织人员职务行为的二重性

    刑法修改后，对村民委员会等村基层组织人员履行职务时是否属于国家工作人员，存在较大的分歧。主要有以下三种观点：

    一是否定说。认为村民委员会不是国家设置的一级政权机构，村委会和村级党组织成员的身份是农民，不享受国家财政支付的工资，所履行的职能不属于刑法中规定的“依法从事公务”的范畴。[1]

    二是肯定说。认为农村党支部、村委会不仅须依法选举产生并经上级批准才能任命，而且事实上也起到了维护国家一级政权的作用，成了国家一级政权组织的负责人，特别是他们行使管理职权的性质往往与公务活动密切相关。无论是从法律上，还是维护稳定的实际效果看，都应该将农村干部视为国家工作人员。[2]

    三是区分说。认为村委会等村基层组织人员是否为国家工作人员，不能一概而论。如果村委会、村党支部的成员代表国家行使诸如计划生育、征兵、收取税款等公务时就属于国家工作人员的范围。[3]

    导致认识上产生如此分歧的关键原因在于对村基层组织人员职务行为是否属于“从事公务”的不同认识。在学理上，对刑法第93条中“从事公务”的理解，大致有两类不同学说：一是广义说。认为公务泛指一切公共事务，既包括国家性质的公务，又包括集体性质的公务；二是狭义说。认为“从事公务”是指从事国家事务、社会公共事务的领导、组织、管理、监督等活动，具有职权性和管理性两个基本特征。[4]

    笔者认为，对刑法第93条中“从事公务”应采狭义理解。因为刑法修订后，已经明确地将集体经济组织工作人员从国家工作人员范围中划出去，其意即将集体公务排除出去。从刑法第93条第1款的规定看，“从事公务”仅指国家公务，而不包括集体公务，否则就没有必要将国家工作人员表述为国家机关中从事公务的人员。从刑法第93条第2款规定的三类准国家工作人员的逻辑关系上也可以看出，公务行为只能是国家公务。司法界目前的认识已基本一致。最高人民法院刑二庭、最高人民检察院公诉厅于2001年在福建省厦门市召开了关于贪污贿赂、渎职犯罪适用法律问题座谈会，会议第一部分“关于国家工作人员的认定”第四项指出：“从事公务是刑法上国家工作人员的本质特征。从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位履行组织、领导、监督、具体负责某项工作等职责”。因此，界定国家工作人员的“从事公务”必须是从事国家事务或社会公共事务。

    据此，笔者认为，村基层组织人员的职务行为，具有鲜明的二重性，既有集体公务，又有国家、社会公务。主要表现在以下三个方面：（1）法律地位的二重性。我国宪法在国家机构一章中的“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节中对村民委员会作了规定，表明村委会虽然不是一级政权组织，但却是政权组织在基层的延伸，与基层政权有着密不可分的关系。（2）工作职责的二重性。根据宪法、村民委员会组织法及党章的有关规定，村委会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见，要求和建议，同时，还要协助乡镇人民政府开展工作。农村党支部的主要工作是领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。由此可见，村委会和村级党组织所从事的工作是由集体公务和国家公务两部分组成的。（3）具体事务的二重性。当前，村委会和村级党组织成员的实际承担的任务主要有两个方面：一是单纯的本村自治事务。如修桥筑路、兴修水电、村提留、集资办厂、办学等工作。二是具有政府行政性质的工作。如救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；社会捐助款物的管理和发放；代征、代缴税款；土地征用补偿费的管理；有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等。