三、沟通与协商的欠缺及其制度完善

　　(一)行政立法中的沟通与协商

　　1.行政立法中的沟通

　　在行政立法中确立沟通程序，旨在实现行政立法主体与社会公众、其它之间的信息互通。此等信息互通，一方面可以使公众以及相关行政主体对行政立法的目标、主要内容等有充分的了解，并在此基础上有针对性地提出意见和建议;另一方面使行政立法主体拥有更加广泛的信息来源，并在比较真实而丰富的信息基础上制定出能够为各方所普遍接受的法规范。若单从静态的法律规范看，我国行政立法中存在着比较广泛的沟通。结合《规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，我国行政立法中的沟通可作如下分类：

　　其一，根据沟通发生的阶段不同，可以将行政立法中的沟通分为起草阶段的沟通与审查阶段的沟通。所谓起草阶段的沟通，是指行政立法主体在起草行政立法的阶段与社会公众以及相关国家机关进行的沟通。就此，《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式;《规章制定程序条例》第14条规定，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式;该条例第15条规定，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。

　　所谓审查阶段的沟通，是指行政立法起草完成形成送审稿以后，由送审稿的审查机构与社会公众、相关国家机关特别是行政机关进行的沟通。对此，《行政法规制定程序条例》第19条规定，国务院法制机构应当将行政法规送审稿或者行政法规送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家征求意见;重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见;第20条规定，国务院法制机构应当就行政法规送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见;第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证;《规章制定程序条例》第20、21、22、23条对规章送审稿审查阶段的沟通也作出了类似的规定。

　　其二，根据沟通主体的不同，可以将行政立法中的沟通分为与社会公众的沟通、与相关国家机关特别是行政机关的沟通。前者主要是指行政立法主体通过各种形式向社会公众公布行政立法的相关信息，听取社会公众的意见和建议;后者主要是指行政立法主体与其他国家机关特别是相关行政机关进行沟通，听取它们的意见和建议。

　　2.行政立法中的协商

　　协商，是多方主体之间达成共识、避免冲突、行动协调一致的重要途径。在我国目前的立法中，行政立法中的协商主要有：

　　其一，行政规范性文件起草阶段的协商。根据《行政法规制定程序条例》第13条和《规章制定程序条例》第16条的规定，起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致;经过协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由;起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见;起草地方政府规章，涉及本级人们政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见;起草部门与其他部门有不同意见的，应当充分协商;经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

　　其二，行政规范性文件送审稿审查阶段的协商。《行政法规制定程序条例》第23条规定，国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致，不能达成一致的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定;第24条规定，国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明;《规章制定程序条例》第24条规定，有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见，不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定;第25条规定，法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。由此可见，我国行政立法送审稿审查阶段的协商主要包括两大类：一是在送审稿审查机构的协调下，相关行政机关就行政法规和规章的送审稿所涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等问题进行协商，力争达成一致;二是行政法规和规章的送审稿审查机构与起草部门协商修改送审稿，形成行政法规或规章草案和对草案的说明。

　　(二)欠缺及其完善

　　从我国的现行立法来看，沟通与协商机制对于行政立法的重要意义已经获得了广泛认同，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对于行政立法中沟通与协商机制的制度化也作出了重大努力。但是，现行立法仍然存在欠缺，若与行政立法实践相联系，这些欠缺也是不可忽视的。

　　其一，在现行立法所确立的沟通与协商机制中，社会公众被置于次要角色，这在一定程度上使沟通与协商机制的民主功能大打折扣，使最终所形成的行政立法仍然不能克服非民主的缺陷。因为：

　　(1)依据现行法，行政法规和规章的送审稿并不是一律向社会公布， 而是“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见”，“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公开，也可以举行听证会”。而其他行政规范性文件基本上没有出台前的公布讨论制度。此种情况未能充分保障社会公众的知情权，从而制约了社会公众对行政立法的有效参与。