论文提要：行政指导作为现代政府管理社会和经济的重要手段，它是社会经济发展到现代市场经济的必然产物，尤其是在调控市场经济中“扮演”着十分重要的角色，从近期以来华尔街金融危机中各国政府为救市的一系列举措中，我们可窥一斑。2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第一条第四项规定：公民、法人、其他组织对不具有强制力的行政指导行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最高人民法院副院长江必新也曾在《人民法院报》上撰文指出：“行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果……。

　　那么何谓行政指导，它具体有包括哪些内容，研究它有哪些法律意义呢，本文中，笔者试图从分析行政指导的入手，借鉴国内外的研究成果，结合现有的法律和司法解释，对有关行政指导的几个问题，做一粗浅探讨。

　　一、行政指导的来源与发展

　　行政指导作为现代政府实施行政管理的一个重要手段，现代政府的行政管理从以亚当?斯密的古典政治经济学派所主张的“守夜人政府”、“小政府”利用“看不见的手(即靠完全的市场机制)”到凯恩斯主义倡导的“大棒政府”依靠各种法律制裁手段进行宏观调控的社会管理，二战后都遇到了严重的挫折。“无为政府”和“政府干预”的弊端和失效引起了人们对于政府管理手段的重新思考。第二次世界大战以后，特别是20世纪60年代以来，在实行市场经济的国家的行政管理中，行政指导得到了越来越广泛的应用，成为对传统的行政法治的重要补充。如上所述，所谓行政指导，是指在其职责任务和管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，采用说服、教育、示范、劝告、告诫、鼓励、建议、指示等不具有法律强制力的方法，促使相对人为或不为一定行为的非强制性行为。从学理分析，行政指导属于积极行政与消极行政中的“积极行政”的范畴。古典市场经济条件下的行政是消极行政，即政府扮演着“守夜人”的角色，奉行“管得越少，政府越好”的政治哲学，政府对社会经济生活的干预达到了最低限度，而且政府的干预完全是消极干预。由于社会经济生活的日益复杂化和多样化，公益和私益需要兼顾，效率和公平需要平衡，社会成本需要降低，社会福利需要增进，凡此种种，消极行政无能为力，遂转向积极行政。在现代社会，行政对社会经济生活的干预日趋增多，干预方式也越来越灵活多样，除单纯的外，还出现了行政指导、之类的非强制性的积极行政方式，有效地补充了行政强制的不足。行政指导是不具有法律强制力的柔性行政行为，与具有法律强制力的行政命令不同，它主要是以示范、劝告、建议、鼓励等非强制性方式，甚至辅之以利益诱导，向相对人施加作用和影响，促使其为或不为一定行为，以此达到行政目的。对于行政相对人而言，是否接受行政指导，完全听其自愿。

　　行政指导在现代的兴起是与注重行政权力和公民权利之间的平衡分不开的。在现代社会，一方面，民主、法治、人权等观念更加深入人心;另一方面，行政权力和行政作用急剧加强，行政机关通过扩大行政权力，加强行政干预，以提高行政效率，应付错综复杂的社会关系，推动经济的高速发展。在现代社会条件下，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会的实际需要。因为行政强制并不总是万能的，常常会因相对人的有形或无形的抵制而大大降低其功效。错综复杂的社会关系并不都需要运用行政权来强制实现行政目的，还可以运用一些权力色彩较弱的行政手段，使相对人主动参与，积极配合，以顺利实现行政目的，因此，行政指导、行政合同等权力色彩较弱的行政手段就应运而生。有些行政指导不具有任何法律效力，不论相对人是否遵守，都不能以任何理由强制执行;有些行政指导虽然以希望、劝告、告诫、建议等方式出现，并被作为可能实施某种法律行为的先行步骤，而且一旦不被遵守即会作出具有相同目的的法律行为，但行政指导的本身并没有法律效力。

　　行政指导的重要意图就是以比较缓和的方式理顺行政机关与相对人之间的关系，平衡两者之间的权利义务，尽可能将双方置于对等的地位，以更好地调动相对人参与行政管理的积极性，拓展行政干预的范围，降低行政成本，增进社会效益。行政指导最早出现在日本，可以说，日本是行政指导的“母国”。第二次世界大战后，作为战败国的日本在各方面的压力下，实现了由国家对市场进行直接行政管制为特征的传统经济体制，转为以市场机制为核心，辅之以国家适度干预为特征的现代市场经济体制。与之相适应，日本对行政管理的方式进行了改革，减少命令性行政，推行富有成效的行政指导制度，实行“市场经济，行政指导”的发展模式，这乃是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。我国在建国后较长时间实行的高度集中的计划经济体制，指令性计划居于主导地位，在以前，行政指导在经济领域和非经济领域都没有发挥太大的作用。十一届三中全会以后到1992年邓小平南巡讲话之前，中国社会经历了从传统计划经济到有计划商品经济的转型，指导性计划逐渐成为政府调控经济的主要方式，人们逐步认识到行政指导的意义并将其加以运用。随着我国社会主义市场经济的建立，政府与市场要重新定位，政府的主要职能转变为“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查”。

　　从我国的情况来看，行政指导制度同日、美等发达国家相比，还很不规范，行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识，导致实践部门操作较为困难。一般认为，行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。从以上概念可以看到，行政指导行为具有以下特征：

　　1.行政指导是非权力行政活动，不以国家权力为后盾。

　　2.行政指导是一种事实行为，不产生法律效果。

　　3.行政指导是行政机关单方面的意思表示，属于单方行为。