关于政府信用制度的法律调整

　　论文摘要:诚信原则不仅显耀于私法，在公法领域也逐渐得到认可。个人信用、企业信用是民商法的调整范围，与民商法相对应的基木法的是经济法、行政法，经济法和行政法的关系是实体(经济法)和程序(行政法)的分工。在政府控制经济活动的领域中，经济法与行政法分别以实体法规范(授予行政权力)和行政法规范(设定行政行为的程序)的方式互动地实现政府控制经济生活，规范政府经济行为的目标，木文拟从行政法与经济法的角度研究政府信用制度。

　　政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公众对政府本身行政行为所产生的信誉的心理反映;同时也是政府在维护和构建社会信用体系中所担负的职责，表现为其是否为社会提供信用环境。社会信用体系按其组成部分可以划分为政府信用、企业信用和个人信用，其中‘政府信用是整个信用体系的重心和“基石”，是建立真正的企业、个人信用的前提条件。政府是制度、规则、法律的制定者，如果政府失信，就会直接影响制度、法规的权威和约束作用。构筑完善的政府信用法律制度不但是我国建立社会主义市场经济体制的要求，也是我国参与世界经济竞争的要求。而构筑我国的政府信用制度，首先要先确定这一制度由什么部门法来调整。

    一、公法领域的诚信原则

    诚实信用原则在私法领域被奉为“帝王条款”，以公平和正义为根本宗旨而凌驾于一切具体的民法规则之上，要求当事人行使权利、履行义务应善意真诚、恪守诺言、公平合理。诚信原则不仅显耀于私法，在公法领域也逐渐得到认可。1926年6月，德国行政法院在一份判决中指出“国家作为立法以及法的监督者，若课予国民特别义务，于国民司法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求;且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。德国最高法院1930年10月2日的一份判决更加明白肯定道:“诚实信用原则对于一切法律，并包括公法在内，皆地适用之。时至今日，一此国家和地区的公法也开始对诚信原则予以明确的宣不。1996年韩国《行政程序法》第4条规定:“行政机关执行职务，应本与诚实信用为之。”我国台湾地区的《行政程序法》第8条也规定:“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并保证人民正当合理的信赖。”因此如果说个人信用、企业信用等私人信用机制应在民商法中被构筑，那么政府信用显然要在公法领域进行研究。

    我国《宪法》对政府宪法责任作了规定，规定了听取和审查政府工作报告制度、组织特定问题调查委员会制度、质询制度、罢免制度等等，这此对政府信用的调整作了原则性、根本性的规定。个人信用、企业信用是民商法的调整范困，与民商法相对应的基本法的是经济法、行政法，本文试图从经济法、行政法角度研究政府信用制度。

    二、政府信用制度与行政法

    行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。行政法的特定调整对象是行政关系和行政监督关系，是因国家行政机关及其他行政卞体行使其行政职权而发生的各种社会关系。行政关系是国家行政机关在行使行政职能过程中，对内对外发生的各种关系；.督行政关系是国家有权机关(国家立法机关、国家司法机关、行政监察机关)在监督行政行为过程中与行政机关形成的关系。行政法产生的最初日的是使权力分立，相互制衡以避免权力滥用，以保障资产阶级的个人权利与自由及巩固资产阶级政权。这种调整行政机关与行政相对人之间纵向关系的法律毫无疑问能担负起规范政府行为，构筑政府信用的重任。

　　(一)诚信原则在行政法中的基木内涵

    作为民法基本原则的诚信原则在行政法中的地位日益显现，诚信原则也是行政法的基本原则，要求政府实施行政行为时必须诚实守信，这既是维系和指导政府与人民关系的根本准则，又是规范和调整政府机关与公民个人关系的指导原则。在行政法上，诚信原则的基本内涵是:(1)行政机关的活动应以维护社会公益和保障相对人的正当权益为行政目的。其实，行政权力的公益原则是相对于行政机关的“私利”而言，其禁止的是行政机关以权谋私、滥用职权。(2)行政机关应当忠诚执行宪法与法律宪法是人民与政府签计的契约，是人民授予政府管理国家的委托书;法律是人民代表对行政机关的授权令。因此忠实地执行宪法与法律是行政机关的基本诚信义务。(3)行政相对人应服从行政机关依法所进行的管理。行政机关代表人民行使权力，其管理的目的在于实现安全、秩序与正义，行政相对人理当信任行政机关，服从其依法做出的行政决定，这是行政相对人应履行的基本诚信义务。(4)行政机关和相对人意思表不明确、真实。(5)行政机关和相对皆应言而有信，不出尔反尔。(6)行政机关的行政决定应该公平合理。

　　(二)行政法对政府信用制度的规范作用

    行政法在规范政府信用的活动中诚信原则具体化为法律优先原则、法律保留原则、禁止过度原则、信赖保护原则、行政公开原则、行政效率原则。

　　1.法律优先原则，一切行政活动都不得与法律相抵触，行政机关应受现行有效法律的约束，遵守法律的规定，对现行有效的法律予以适用(强制适用)。因为法律是人民意志的反映，“法律为国家意思中法律效力最强者”、“以法律形式表不之国家意思，优先于任何国家意思表不”。根据政府与人民宪法上的委托关系，法律优先实质上是要求行政机关不得违反委托人的指令，这正是行政机关的诚信义务，也是政府信用最重要的表现。

　　2.法律保留原则。对于影响人民自由权利的重要事项，没有法律的明确授权，行政机关不能合法地作为行政行为。法律优先原则是消极的依法行政，要求行政机关不得违背现有法律;而法律保留原则是积极的依法行政，要求行政机关对关系人民自由权利的重要事项，必须有法律的授权方可为之。法律保留原则的实质是政府权力有限，非谋取人民的福利，行政机关不得有超越法律权限的行为，这显然也是政治委托关系中的一项基本诚信义务，是实现政府信用的保障。

　　3.禁止过度原则。也称比例原则，是指行政机关在作出行政决定时，应当全而权衡公益与私益，采取对公民权益造成限制或损害最小的行政行为，并且使行政行为造成的损害与所追求的行政日的相适应。禁止滥用原则即是为了防止行政机关滥用权力，也是对行政机关审填善意行使权力的要求。

　　4.信赖保护原则。信赖保护原则肇始于德国行政法院判决，后经日本及我国台湾地区的效仿、继受与发展，现已成人陆法系行政法的一般原则。行政机关应保护行政相对人正当合理的信赖利益，在相对人因信赖其行为而遭受损失时，应给予利益上的补偿。在行政法上，信赖保护原则主要表现为行政立法的不溯及既往以及违法行政行为撤销的限制。信赖保护原则实际上是对相对人的主观权利和无过错取得的既得利益的俘重和保护，是防止行政机关违背诚信义务，建立和保护公民对行政机关的信赖的必然要求，信赖保护原则的实现也是保障政府信用的有效途径。

　　5.行政公开原则。行政机关除了维护国家安全、保障行政效率以及保护个人隐私商业秘密外，一切行政活动均应向人民公开。行政公开的目的，是为了保障人民对行政的了解权，防止行政腐败，避免政府最终走向失信。为了适应现代民主政治发展的趋势，维护政府的信用形象，政务公开制度在世界各国普遍发展起来。

　　6.行政效率原则。行政机关应当及时、高效地履行职责，这是人民对行政机关设定的基本诚信义务。    在我国，由于法律实证主义盛行，对某一“原则”，无论其如何重要.若法律无明文规定中‘国的行政官员与法官也绝不会将其当作“法”。因此作为行政法最基本原则的诚信原则，欲在我国取得“法律原则”的地位，必须在行政法律中予以明确宣不。

　　根据诚信原则及其具体化的六大原则，行政法可以通过一系列的制度安排，如行政立法制度、政务公开制度、行政合同制度、监督审查制度、行政责任制度等，来构筑我国的政府信用制度。

    三、政府信用制度与经济法

　　(一)民商法与经济法对市场经济信用制度的不同功能

    在当今法律体系中，与市场经济联系最为密切的法律部门莫过于民商法和经济法。在构建和保障市场信用机制方面，民商法和经济法都发挥着不可或缺的作用。通过对信用法律机制问题的考察，可以从一个侧而透视经济法与民商法的关系，也可以进一步印证经济法具有不可林代的功能。我国在建立社会主义市场经济法律体系中往往较多地强调民商法的作用，但民商法搞了那么多年，市场信用状况并不理想，一个很重要的原因在于缺乏系统规定政府经济管理行为的经济公法制度。这句话很值得我们深思，可见，任何一种法律制度都存在着必要性和不可替代的功能，实现部门法之间的功能整合是法学研究的使命。

　　(二)经济法的功能及对构筑政府信用制度的意义

　　国家权利不会自发地运行和生效，它必须由具体的政权机构和政府公务人员来执行，无论是各个政权机构还是组成他们的公务人员，均有区别于社会公众利益的自身利益。当国家权力执行者的自身利益与社会公众利益发生冲突时，权力执行者将自身利益从社会公众利益中分离出来并带入国家权力之中便造成国家权利的异化，这是产生政府失信的根源。

　　行政机关最大量的工作是依法管理国民经济，作为“经济公法”的经济法，以规范国家经济管理权力的运行为己任，其调整对象是一种“经济行政管理关系”，这种关系的一方主体是行使经济管理权的国家机关，另一方是被管理的经济主体。一方面，经济法是经济主体有效抵制政府非法干预的根据和手段，凡是没有法律明确授权的政府行为，各经济卞体可以拒绝二另一方面，由于经济主体的行为以自利为动机，经济法就是对自利行为进行法律管制的准则。

　　国家对市场经济运行的干预集体现在宏观调控、市场规制及环境保护、国土资源、国有资产管理三个方而，达到规范经济管理权力运行的日的。从一定意义上来说，经济法是政府对市场主体所作出的一种承诺:政府行为烙守规则，规则具有相对稳定性。经济法的理想是保障政府的经济干预活动稳定、连续、透明、合乎程序恪守界限。这样的政府是一个理性的政府、法治的政府、守信用的政府。经济法功能是建立政府对市场经济生活的干预机制，树立政府的经济权威。经济法存在的主要价值在于通过实体规范的约束，避免或减少政府行为的任意性，塑造一个守信用的法治政府。

　　四、政府信用制度的法律调整

　　(一)经济法与行政法的关系

　　现代国家为了社会的全而进步和人民福社的不断提升，对社会生活的各个方面实施管理，其主要职能早已不限于以暴力来维持治安和抵御侵略，对于行政的具体社会经济内容，行政法不可能也不必要一并囊括，它所应当充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约和监督。因此学者称“行政法学家一般不重视行政法分则的研究，而让给当代兴起的新兴学科进行深入的研究。当现代行政法本起源于对行政权力的控制，以保护国民不因权力滥用而遭受损失，诸如关于各行各业的行政管理的法，既然行政法学一般不予研究，则其不必再归于行政法的范畴。随着法律对社会关系的调整不断精细和技术化，行政法中对“事”管理的本属特别行政法的内容已经、正在或将要分化出去，成为专门的法律部门或其他法律门类的组成部分，如经济法、卫生法、军事法、公安法、教育法等，行政法最终将纯化为政府的组织人事和行政救济法。当然不能认为经济法是因为行政法发生分化才得以成立的，因为行政法本质上是限制政府滥用权利之法，无论在英国或法国，它都是资产阶级革命以后以判例形式逐渐发展起来的，本来就不关注行政行为的具体社会经济内容，经济法部门的形成与行政法本身的发展之间并无逻辑联系。经济法的内容和范困不限于经济行政，它还包括反垄断法、制定和执行产业政策、货币和金融调控、政府参与市场活动等历来不属于行政法范畴的内容。张尚教授所著《行政法教程》，提出下述观点:“在我国，政府上作的法制建设，主要是同我国社会主义法律体系中的两人法律部门紧密相关的，这就是经济法和行政法。当然，经济法，除它的一个人的分支——经济行政法是同政府上作密切相关的以外，它还有另外的一些内容而行政法，包括它的同经济法交义的一个人的分支——经济行政法在内，则全部是同政府上作密切相关的。总之，加强政府上作的法制建设，在我国，主要就是要人力发展经济法和行政法。

　　(二)经济法与行政法分工互动实现对政府信用制度的法律调整

    发挥经济法与行政法的双重作用构筑政府信用制度，主要就政府的经济管理职能而言。经济法与行政法的联系在于经济法所调整的经济管理关系，有些也具有行政关系性质，必要时也要采用行政手段。它们的区别在于经济法所调整的经济关系本质上是一种物质利益关系，是物质利益实体的管理性质关系，不是行政管理关系。经济管理关系的卞体虽然是管理者和被管理者，但都是经济权利主体和经济义务主体，都依法有经济权利及承担经济义务。经济管理关系追求的是一定的经济中的和经济效益，遵循的是市场经济规律，不能单纯体现行政机关和行政首长的意志和意图。经济法主要运用经济手段，但也以行政手段为辅。

　　1.实体和程序的分工互动。在政府控制经济活动的过程中法律又是如何控制政府行政行为的呢?这中间存在着双重控制关系。政府统制经济活动，这是经济法的任务，主要的是控制市场竞争，保障经济秩序;行政法的任务是控制政府行政行为.主要目的是控制行政权力，保障经济自由。当然两种任务不是截然分离的，而是相互渗透、有机运行的。强调政府干预市场经济走向法治化，就是要把政府干预ili场经济过程中的每一个行政机关、行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)和行政环节都纳入法治化轨道，在该目标取得后，经济行政行为将完成由患意行政向法治行政的转变。因此可以认为，经济法和行政法的关系是:实体(经济法)和程序(行政法)的分上。在政府通过经济法控制经济活动的领域中，经济法主要是以实体法规范(授予行政权力)的方式实现政府控制经济生活的目标，行政法主要是以行政法规范(设定行政行为的程序)的方式实现政府控制经济生活的目标。

　　2.调整方式的配合。行政法是以强制性干预为特点，它不仅表现为对治安对象、纳税对象等相对人的强制，现代行政法更多地表现为对行政主体的强制。经济法是以政策性平衡为特点的，它一方面保障社会公共利益，另一方面要保护经济主体的权利，因而不采取传统公法的强制性干预，也不采取传统私法的自治性调节，而是将两种调整方式有机结合起来，产生政策性平衡。西方法律社会化或“社会本位”就是法律的政策平衡原理在西方的具体表现。政策性平衡的调整方式表现在法律内容上，就是政策(国家意志)对于公理(社会习贯)的修正

　　3.以不同的价值取向达到最终日的的一致。法的根本目的在于正义的实现，经济法与行政法也不例外。追求经济法制度正义与追求行政法程序正义，是经济法与行政法不同的正义价值取向。作为以社会为本位的法，经济法保障政府对ili场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值。行政法是以国家本位卞义为基础，行政法控制行政权力的滥用，以一种有效的方式来监督权力的行使，保障政府经济控制的适度，确保经济生活的自由价值。两者以不同的价值取向统一与同一目的，即通过实现法的正义来保障经济的繁荣与发展。

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作者：徐晞 陈婉玲 刘荣添