对中国互联网新闻管理法治化现状的考查与分析

一、引论

中国已经全面进入网路时代。根据国务院新闻办公室2010年6月8日发布的《中国互联网状况白皮书》，中国网民规模达到4.2亿，互联网普及率达到31.8%，中国已经成为世界上互联网使用人口最多的国家，互联网普及率超过世界平均水平；中国博客用户规模已达2.3亿，社交网站用户规模达2.1亿。同时，智能手机、手持阅读器、平版电脑等移动上网终端迅速普及，成为中国网民上网的新时尚；中国政府正采取积极措施推进电信网、广播电视网和互联网“三网融合”，已在全国12个城市开展“三网融合”试点，预计未来3至5年，中国互联网业将进入电脑、手机和电视“三屏合一”的全新时代。[1]

网络时代的到来对新闻媒体也产生了革命性影响。传统的平面媒体以及广播电视媒体日益注重借助互联网更新传播模式，使得大众获取信息日益便捷，网络舆论对社会的影响也越来越明显。同时，网络技术的飞速发展，使得微博、博客、论坛等新业务新业态层出不穷。大型互动网络社区使得更多的公众得以参与其中，并及时分享、更新各种资讯信息。这就使互联网自身“媒体化”、大众化的特点也日益明显。[2]

“媒体网络化”和“网络媒体化”的齐头并进，虽然为我们的生活带来了巨大的便利与更加有效的舆论参与，对于表达公众诉求、反映社会意见、形成社会监督都起到了积极的作用；但是，各种信息的自由传播本身也可能对社会稳定与经济发展产生负面影响。比如，泄露公民隐私的信息、煽动民族仇恨以及诽谤他人的信息如果自由传播，都可能造成严重的社会后果，侵害个人的权利与国家的利益。政府基于自身对“引导舆论”职责的关注，也要求在网络时代，加强对于互联网新闻信息传播的管理与引导。所以，政府就认识到必须“建设好，利用好，管理好”互联网。[3]

中国政府把互联网管理的目标定位在“营造健康和谐的互联网环境，构建更加可信、更加有用、更加有益于经济社会发展的互联网”，并且始终坚持“依法管理互联网”。[4]这就明确表达了政府对互联网管理坚持“依法行政原则”的法治立场。体现在互联网新闻管理方面，则是积极制定了一系列配套的行政法规、规章，明确新闻管理的行政机关及其职责权限，规范新闻管理的权力行使。文本的目标，就是对中国互联网新闻管理，这一还在发展中的新兴行政法律制度领域做一个初步的整理，并在此基础上总结这一法律制度的制度特征及其存在的问题，就“行政法治原则”在该制度中的体现与运用提出一份自己的评论，并给出相应的制度调整之建议。

二、互联网新闻管理的组织体制——国务院新闻办公室的“双重特殊性”

根据国务院2000年颁布的《互联网信息服务管理办法》，我国互联网实行统一管理与分块管理相结合的管理体制。国家信息产业主管部门依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、公安、国家安全等有关主管部门，则在各自的职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。这确立了新闻主管部门对于互联网新闻信息的管理职责。

传统平面媒体，比如报纸、期刊等出版物，根据《国务院办公厅关于印发新闻出版总署（国家版权局）职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，目前主要由新闻出版总署负责出版单位设立审批、审查出版物、出版物印刷、发行等具体管理工作；而广播电视等媒体形式，则根据1997年的《广播电视管理条例》，由国务院和地方各级广播电视行政部门负责广播电台、电视台的设立和采编、制作、播放、传输广播电视节目等活动的具体管理工作。

与以上传统媒体的管理不同，互联网新闻，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将实施互联网新闻单位设立许可的权力授予新闻办系统，国新办也就当然被赋予了对许可实行监督检查的权力。依据该决定，2005年国新办出台《互联网信息服务管理规定》，互联网新闻信息服务单位的设立许可以及日常监管由国务院与省级政府新闻办系统负责。该办组建于1991年，与中共中央对外宣传办公室是“一个机构，两块牌子”，归入中共中央直属机构序列。其原来的主要职责是对外宣传，包括“推动中国媒体对外说明中国、指导和协调对外新闻报道；制定对外新闻事业的发展规划，并负责组织实施”等。[5]后来，它才根据该部门规章确定为互联网新闻的主管单位。在某种意义，这是对传统新闻管理执法体制的重新建构。原来主要由新闻出版署系统负责新闻管理，而现在则把新出现的互联网新闻管理领域交给了国新办系统负责。使其职能由原来的对外宣传调整到内外并重。其下属国新办五局（也称“国新办网络局”）专门负责“组织协调网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设，承担互联网新闻国际交流与合作有关工作”，九局则“承担网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”[6]；而其他下属机构则主要负责相关的外宣工作。由此可见，这两个下级单位在国新办内地位特殊。其中，九局从字面上看仅仅只有行政指导权，不具有行政管理权。因而，互联网新闻的主要管理职责则落在了五局，即网络局身上。

该办从其组织地位上就体现了它相对于国务院其他职能机关的特殊性。同拥有行政管理权的其他机关相比，它实际上同时归属中共中央序列，并且原来的职责主要是对外宣传。网络时代的到来，才使得该机构获得一次管理职权的扩张，由指导协调对外报道这种“软权力”转向了直接对内的互联网新闻管理，并拥有实施许可、处罚、监督等等“硬权力”。这就使它能对行政相对人的合法权益产生直接的影响。但是，相对于其他同时归属中共中央序列的中央行政机关[7]，后者则或者针对临时性、突发性的专门问题而设，主要起一种协调相关工作的作用，具体的行政管理仍由依法成立的行政机关负责；或者行政相对人范围较窄，受影响的利益比较小，一般不涉及相对人之人身权、财产权、经营自主权等等。这就使得国新办在这些中共中央直属机构中，显得“权力特殊”；而在一般中央行政机关中，则显得“身份特殊”。尤其是与其他负有新闻管理职责的行政机关相比，这种“身份特殊性“就更加明显了：新闻出版署与广电局，都是《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定的国务院直属机构，依法具有独立的行政管理职能，在组织法上地位显然更加明确清楚。

这种双重特殊性，某种意义上来讲，既是网络时代对于政府新闻管理能力冲击的结果，也是计划经济下“党政不分”特色的遗存。网络舆论的汹涌，使得自认负有确保舆论正确方向职责的政府遭遇到了一次挑战。为应对这一挑战，相应的行政管理组织之建设就不可能一步到位，一蹴而就，需要有一个逐渐发展调整的过程。在这个过程中，难免就会出现合法性问题。比如，一般负责行政管理与具体执法工作的机关都与执政党机构在组织上保持着明确的分离，各有各的班子。这是改革开放以来行政体制改革的主流方向，即“党政分开”的改革成果。在某种程度上，这也是对党的保护，使实际上直接负有政治领导责任的党避免了受到司法审查的可能，把法律之网的辐射性通过“党政分开”的绝缘效果隔离在了执政党的外部。分开，就使得所有党的组织都不可能成为行政诉讼的被告，即使其是实际的决策机关，也不可能面对法律的直接审查。而对于国新办来说，则恰好隐藏着这种风险。同时作为中宣部副部长的国新办主任，可能要以国新办主任的身份坐在被告席上直面行政庭的法官。[8]这在其他执政党的高级干部那里是基本不可能发生的情况。另一方面，由于其操持着执法的“硬权力”，直接对相对人设定权利义务，这也就对其在行政组织上的合法性提出了更高的要求。而在这一点上，同时作为中共中央直属机关的“身份特殊性”削弱了这一组织合法性的要求，本质上仍然是一种“党政不分”的表现。毕竟，其他执政党中央机构虽然可能也拥有一块政府机构的牌子，但如上所述，它们基本不负责具体的行政管理工作，并不直接管理范围广泛的行政相对人。

因此，未来的调整方向，或许应该实现某种程度的剥离，把互联网新闻管理的职能单列出来，像与其职能类似的新闻出版署那样组建为国务院直属机构。至少，如果要符合《白皮书》要求的“依法行政原则”，则这种“双重特殊性”所造成的法治模糊必须得到某种澄清。

三、互联网新闻管理的法律制度——行政法治有待完善

（1）法律框架

“依法行政”的前提是有法可依。在这方面，国家已经制定了两部重要的行政规范性文件，构成了目前网络新闻管理的主要法律依据。其中，包括2000年国务院制定的行政法规《互联网信息服务管理办法》，2005年国新办和信息产业部联合发布的行政规章《互联网新闻信息服务管理规定》。另外，中国互联网协会作为由国家推动建立的行业自律组织，也于2003年发布了《互联网新闻信息服务自律公约》，对行业提出了新闻自律的要求。

值得注意的是，《管理办法》并没有直接针对互联网新闻作出专门规定，而是笼统的归入互联网信息的范畴之中；只是要求新闻主管部门负责内容管理，但是也并没有明确的确立互联网新闻管理的体制与职权形式，更没有明确授权国新办负责管理。而且长期以来，新闻主管部门主要是新闻出版署系统。但《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将实施互联网新闻单位设立许可的权力授予新闻办系统，从而使对获得许可单位执行许可情况的监督检查也由国新办负责。但作为部门规章的《管理规定》还更进一步创设了互联网新闻管理更具体的职权形式，其中有些明显超越了《管理办法》的规定与实施许可和监督检查本身应包括的职权内容。在实施设立许可与对许可监督检查之外还主张自己对于信息的日常管理权，这是《管理办法》没有明确授予的。实际上，该规章在形式合法性上存在着诸多疑问，尤为突出的是其将许多本应由法律、行政法规设立的制度直接规定为规章，创设了新的权利义务，违反了《立法法》对部门规章只能做执行性规定的要求。笔者将来后文中一一释明。

（2）行业发展规划制度

与国务院对新闻出版署的授权内容类似，国新办的《管理规定》，也授予本部门对互联网新闻信息服务行业发展的总量、结构、布局进行规划的职权。规划要求同时成为实施互联网新闻信息服务单位设立许可的实质性条件。但该规章对此规划权并没有进一步的详细说明，仅仅是在许可条件后附带地提出设立新单位必须同时满足国新办的规划要求。与国务院对新闻出版署之行业规划权的列举相比，该规章的规定显得较为单薄，并具有更多的不确定性。[9]尤其是把这一要求作为行政相对人申请许可的实质条件时，这一要求的不透明性、易变性给相对人的权利造成了一定的不利影响。尤其是可能出现这样的情况，申请设立互联网新闻服务单位的相对人可能其他一切条件都满足，但是国新办可以基于所谓存在的总量控制规划等等予以拒绝。这种不透明的规划要求也就可能成为行政机关滥用许可权的合法借口。

但是，必须指出的是这一规划要求本身可能是合理的。虽然没有法律层面的明确授权，但《白皮书》则阐述了中国政府对互联网工作的基本方针政策，即“积极利用，科学发展，依法管理，确保安全”。[10]政府对于互联网这种“一手抓发展，一手抓管理”的政策，必然要体现在互联网新闻管理方面。一些互联网新闻信息服务单位同时也是网络经济中的企业法人，参与市场竞争。就规范市场秩序、防止恶性竞争而言，某种总量控制在政策上可能是合理的。主要是应该把这种为了推动行业合理发展的规划权进行更为具体明确的规定，而不是现在这样简单地附带在许可制度之后。同时，应依照《政府信息公开条例》的要求，主动公布相关信息，增加规划透明度。这才能对行业发展起到更加有效的指导作用，并且也能为相对人申请行业准入提供更加清晰的准入许可条件。

（3）行业准入许可制度

根据《行政许可法》以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第372项，“互联网站从事登载新闻业务许可”被该行政决定保留，并被授予了国新办与省级政府新闻办负责具体实施。 “有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。”这一要求的产物就是《管理规定》。它秉持中国新闻管理的主流模式，对于互联网新闻信息服务单位的设立采取了事前审批制度。所有在中国境内从事该项业务的机构都必须事先统一向国新办提交申请，由其按照本规定的许可条件进行审查。

该规定把“互联网新闻”定义为对社会公共事务的“报道”和“评论”两项，即不论是对社会公共事件的公开评论分析，还是单纯的信息传播都属于新闻管理的对象。凡是通过互联网登载上述新闻信息的，都要遵守本规定。但只有以下三种单位可以申请设立互联网新闻服务单位：新闻单位设立互联网信息服务单位，登载超出本单位已经刊发的新闻信息、时政类电子服务公告，向公众发送的时政类通讯信息；非新闻单位法人设立互联网信息服务单位转载上述信息；新闻单位设立互联网信息服务单位登载本单位已刊发的新闻信息。其中新闻单位只包括，中央新闻单位、省级政府直属新闻单位与省会城市政府直属新闻单位，非新闻单位则可以是从事互联网信息服务的法人。只有上述单位才是目前中国境内从事“互联网新闻”业务的合法组织。[11]中外合资、合作与外资经营的互联网新闻单位是被明确禁止的。合法互联网新闻单位与存在外资投资的企业进行涉及互联网新闻信息服务的业务合作时，也必须先经过国新办的安全评估。

前两种单位之设立必须由国新办集中实施许可。它们要满足相关的组织条件，新闻编辑人员条件，要具备互联网新闻管理的内部规章制度，并且经过实地检查才能做出许可决定。对非新闻单位的法人组织，还对其注册资本与违法记录情况作出了限定，而且对其从业人员要求比新闻单位更加严格。后一种情况，则由该单位向国新办或省级政府新闻办备案即可。如果上述单位出现法定变更事由，则需要换发许可证或重新备案。

可见，与新闻出版和广播电视业不同的是，互联网新闻业务对于私人资本显示出了更大的开放性与包容性。尽管新闻出版与广播电视业务也开始了市场化与股份制改革的探索，开始吸纳社会资本参与到行业的发展变革，使得过去基本由国家投资控制的新闻出版与文化事业呈现出了更大的发展活力，而国家的职能则转换到了引导、推动行业发展繁荣与日常的内容管理上，但是主要由私人投资并独立经营的新闻单位目前在我国还是不可能的。而互联网新闻服务领域，则对于私人资本表现出相对更大的开放性。非新闻单位的法人组织在满足更严格的许可条件时，还是可以进入本行业中合法经营的。这对繁荣文化事业，激发群众自己的积极性与首创精神无疑具有推动作用。目前主要的几个门户网站，如网易、新浪、搜狐等，就是这类非新闻单位法人经营互联网新闻业务，并获得良好发展的实例。

（4）新闻信息内容管制制度

新闻行业在中国还处于严格受控的阶段。尤其是在行业准入方面，对于私人资本开放的程度还比较低。另外，在新闻的采防报道与评论方面还受到新闻主管机关的监督制约。这就决定了互联网新闻服务行业必然是与这一大环境相协调的。因而在新闻信息内容管理方面体现了浓厚的控制色彩，它可以分解为以下具体的管理形式：

服务项目管理：获得许可的互联网新闻服务单位必须严格依照核定的服务项目提供新闻服务。绝对不能超出核定项目或者擅自变更核定项目。国新办与省级新闻办对此负有监督检查的义务，对于违法者可以责令停止违法活动，并处以一定的罚款直至建议电信主管部门依《管理办法》责令停止其互联网服务。

新闻来源管理：互联网新闻服务单位可能是由新闻单位建立，也可能是由非新闻单位建立的。这就决定了对两者须采取不同的管理制度。新闻单位可以合法登载本单位已经刊发的信息，只需备案即可。新闻单位与非新闻单位如果登载超出本单位已刊发信息则必须申请许可。并且在新闻来源上，除了新闻单位自己已经刊发的信息外，所有互联网新闻服务单位都只能转载或发送中央新闻单位或省级政府直属新闻单位发布的信息，并且需要与后者签订书面转载协议，并报相应层级的政府新闻办备案。可是，依据国务院《管理办法》第13条信息内容合法性的要求，除列举的“非法信息”外，其他信息应属合法。其登载传播，根据《立法法》71条，部门规章是无权扩大限制的。实际上，除中央新闻单位与省级政府直属新闻单位外，还有地市一级政府的新闻单位以及某些完全市场化运营新闻媒体。它们的新闻信息能够公开传播，属于合法新闻，但却被排除在《管理规定》允许的新闻信息范围之外了。

此外，因为互联网新闻服务单位与新闻单位并不相同，有采编报道与评论权的新闻单位之设立另有规定，所以互联网新闻服务单位自身无权登载自行采编的新闻信息，更不能发表新闻评论。以上，也在某种程度上解释了为何互联网新闻行业会比其他新闻行业对私人资本更加开放的原因。上述来源管理的规定，实质上使以上服务单位成为了指定新闻来源单位的“传声筒”与“扩音器”。该制度设计的核心功能，在于扩大指定来源单位的新闻传播范围，加强其舆论影响力。所以允许私人资本的更多涉入与目前的新闻管理理念并不矛盾，甚至还更有助于政府新闻管理目标的实现，即“牢牢把握网上正确舆论导向，唱响主旋律、打好主动仗。”[12]

新闻内容管理：规定了来源自然也在很大程度上规定了内容。但是实际上还有进一步的细化要求。《管理规定》要求转载新闻必须注明新闻来源，并且不得歪曲原新闻信息的内容。也即转载单位不能对新闻进行歪曲性的删改，但是也并不是说要一字不差原封不动的转载。比如综合一些已有新闻事件的各方报道，进行一定的内容组织与调整以呈现事件全貌，在目前的法律规定下，是合法行为。一些新闻单位就进行着这种操作，前提是不能歪曲。这其实就在某种程度上为上述严格的“来源控制”开了一个小口子，使得新闻单位在登载本单位已刊发新闻，转载指定新闻单位新闻外，产生了另一种较弱意义的新闻报道自由。[13]

而非新闻单位则要严格依照《管理规定》的要求，绝对不能登载自行采编的新闻。但是，在该要求与“不必一字不差只要不歪曲”之间，实际还是存在一定程度的自由空间，而且这种自由是应当允许的。毕竟，假如原新闻标题定得过于带有作者个人的身份特色，转载时为了表明其并非本网所采编，就很有必要在标题前直接注明来源单位或者作者的名字。所以在实践上，一些非新闻单位也就试图在这里打法律的“擦边球”，实现某种新闻自由的低度展示。比如，原封不动的转载新闻内容，或者再稍作删改，但是直接修改原新闻标题。在某种程度上，这就体现出了非新闻单位自己对该新闻事件的一种倾向与态度。[14]当然，也存在反方向的可能，即原新闻标题体现了某种鲜明的批评或者谴责韵味，而转载的非新闻单位则加以修改使之中性化。[15]这一情况或许可以被解释为是“舆论导向正确”的政策下“行业自律”的一种表现。

上述对新闻来源以及转载效果的要求可以概括为对新闻内容管理的积极要求，此外《管理办法》与《管理规定》也对互联网信息内容作了消极的禁止性规定。也即“违法信息”禁止传播。但国新办的规章则对《管理办法》对违法信息的规定进行了扩充：增加了两条“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；以非法民间组织名义活动的”。[16]《管理办法》的“违法信息”规定是针对所有中国境内的互联网信息服务的，而国新办的规章则只能约束依该规章设立的互联网新闻信息服务单位，要求其不能登载发送含有上述信息的新闻，一旦发现所提供的时政类电子公告服务含有上述信息的，要立即删除，保存有关记录，并在有关部门依法查询时予以提供。但这里明显存在一个法规与规章之间无法有效衔接的问题，作为执行性的规章扩大了法规的规定，实质上设定了对相对人设定了新的义务，也就违反了《立法法》对于规章只能做执行性规定的要求。

更值得关注的是，除了《管理规定》在《管理办法》明确列举的“违法信息”之外增加列举，该规定还增加了一项性质更加模糊的违法信息类型，无法以列举的方式明确表述。需结合该规定第3条、第20条才能加以说明。第3条：“互联网新闻信息服务单位从事互联网新闻信息服务，应当遵守宪法、法律和法规，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确的舆论导向，维护国家利益和公共利益。”第20条：“互联网新闻信息服务单位应当建立新闻信息内容管理责任制度。不得登载、发送含有违反本规定第三条第一款、第十九条规定内容的新闻信息；发现提供的时政类电子公告服务中含有违反本规定第三条第一款、第十九条规定内容的，应当立即删除，保存有关记录，并在有关部门依法查询时予以提供。”笔者根据该办首长在一些公开讲话中的政策宣告，[17]认为可将此概括为“舆论导向条款”。

可见，该规定在行政法治方面还存在着非常明显的问题。除了在没有法律授权或者规定的基础上扩大违法信息内容，实质增加相对人义务之外，以规章形式确立政府对于舆论的“导向权”更是存在很大的疑问。部门规章绝不能以必要性为理由创设新的行政职权并直接自我授权给部门自身。按照《立法法》规章只能规定“执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项”，但互联网新闻的舆论引导权则找不到一个相应上位法的规定。类似的舆论引导要求也出现在《国务院办公厅关于印发国家广播电影电视总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》和《广播电视管理条例》中。但两份规范性文件的地位都高于部门规章。其中前者赋予了广电部门在制定广电宣传创作政策时把握正确舆论导向的职权，后者则确立了广播电视事业“坚持正确舆论导向的义务”。而且这一规定一般属于立法的政策性宣告，其要求主要通过细化为具体明确的管理制度加以落实，没有直接以违反或者不合“正确舆论导向”就直接加以规制处罚的情况。而《管理规定》恰好就是这么做的。从法治的基本要求来看，法律必须是公开的和明确的，这样相对人才能知道自己拥有何种权利义务，才能形成稳定的预期，才能合理规划自己的生活。但是《管理规定》则不只在一个不能创设权利义务的立法层级上传创设了它们，而且直接以一个非常模糊的内容确立了相对人的义务与行政机关的处罚权，而不同于《广电条例》那样把概括的政策宣告落实为一个个具体的制度内容。这就等于赋予了行政机关以几近绝对的自由裁量权。这样的法律规定就如同说“公民必须要做正确的事，否则就要被受到制裁”，可没有什么事先说明能够给人以到底何为“正确”的提示。在部门规章中直接以抽象的政策主张作为具体的法律规范来规制互联网新闻服务单位，不能不说该规章的法治水平还非常有待提高。或许，国新办可以仿照《广播电视管理条例》那样，通过具体制度规则内容落实政策。但笔者以为，以普遍适用的抽象化规则来规范自由裁量权并非唯一的出路，尤其像“正确舆论导向”这样必须根据网络舆论当下的实际情况，无法以先设的规范加以指导运用的权力，更是如此。对其可能的法治化建构路径，可以借鉴戴维斯在《裁量正义》中对裁量权的限定方法。不必规定普适性的抽象规范，而借助之前“舆论引导个案”的实际情况，由行政机关以法律问答的方式，根据针对假设情况的提问，公布其认为必须删除的某些情况。[18]或者描述这种情况特征，或者直接公布某些具有重要参考性的“舆论引导个案”。总之，这方面的努力，至少对改善相对人的预期，减少舆论引导权使用的专断性与任意性有所帮助。

（5）辅助性管理制度

为了强化对于互联网新闻的规制，单独靠行政机关的力量是不足的。任何管制目标的实现，在现代条件下，尤其是当行政资源日渐紧缺而管制目标却依旧很宏大的时候，没有被管制对象的合作是很难实现的。这种合作在中国的语境下，首先就是要求行业能够自律，通过自我规制辅助实现行政机关的管理目标。《管理规定》就体现了这一理念，它要求互联网新闻单位建立自己的新闻信息内容管理制度。通过自身明确设立规范，强化落实自身的管理责任，在行政机关没有运用删除命令权时，而能及时自觉依法删除，防止信息扩散，并做好违法行为的证据保存工作。

为了实现互联网新闻单位的某种透明化，《管理规定》还要求他们必须向国新办提交年度业务报告，以增强国新办对规制对象的了解，畅通信息流。同时，国新办还可以根据这些报告对规制对象的管理制度、人员资质、服务内容等等进行实地检查。

四、结语：建议与展望

随着政府对于依法治理互联网态度的日渐明确，网络新闻管理的法治化水平必然会逐渐提高，而《管理规定》的出台无疑是互联网新闻管理法制建设的一个重要成果。但是，它自身的缺陷和依据它确立起来的管理制度在实践中出现的各种问题也恰好说明了法治建设的艰巨性与长期性，需要发现问题，总结教训。尤其值得注意的是，国务院的《管理办法》并未具体设定新闻管理制度，而目前的《管理规定》虽然确实体现着向法治化努力的精神与态度，却因为其个别规定过于具体以至于超越了上位法的规定而违反了《立法法》。依据《规章制定程序条例》35条，公民可以向国务院法制办就该规章提出审查建议。或许，通过公民对于互联网新闻管理法治建设的积极行动与参与，将会大大推进提高本领域的法治建设水平。另外，笔者非常期待未来还能够出现针对国新办的行政诉讼，尤其是希望出现相对人提出针对行政机关违法行使“舆论引导权”的司法审查要求，通过相对人的诉讼行动把这一过于宽泛的自由裁量权推向司法审查的理性平台与公共舆论的中心。这一方面有助于给这一权力的法治化行使模式之建构注入推动力，另一方面也有助于促成行政诉讼制度与新闻管理制度的互动与衔接，增强法院在互联网新闻管理中的作用，从而以司法监督促成新闻管理法治化水平的进一步提高。




【作者简介】
步超，北京大学法学院宪法行政法专业硕士研究生。



【注释】
[1] 中央人民政府门户网站：《中国互联网状况白皮书》，//www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/content_1622866.htm，最后访问日期2010/11/27
[2] 国务院新闻办公室：王晨在第十届中国网络媒体论坛上的主旨演讲（全文）//www.scio.gov.cn/xwbjs/zygy/wangchen/jh/201010/t791856.htm，最后访问日期2010/11/27
[3] 同上注1
[4] 同上注1
[5] 国新办门户网站：新闻办介绍，基本情况，//www.scio.gov.cn/xwbjs/xwbjs/200905/t306817.htm
最后访问日期2010/11/27
[6] 国新办门户网站：新闻办介绍，//www.scio.gov.cn/xwbjs/，最后访问日期2010/11/27
[7] 国务院台湾办公室与中共中央台湾办公室，国务院防范和处理邪教问题办公室与中共中央处理法轮功问题领导小组办公室，一个机构，两块牌子，与国新办一样列入中共中央直属机构序列。国家档案局与中央档案馆，国家保密局与中央保密委员会办公室，一个机构，两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。
[8] 尤其在互联网新闻信息服务单位的设立许可问题上，这是即有可能的。按照行政诉讼法11条的列举规定，必然属于行政诉讼的受案范围。
[9]国务院办公厅关于印发新闻出版总署（国家版权局）职能配置内设机构和人员编制规定的通知：
二、主要职责
（一）起草新闻出版、著作权方面的法律、法规草案；研究拟定新闻出版业的方针政策；制订新闻出版。著作权管理的规章和重要管理措施并组织实施和监督检查。（二）制定新闻出版业的发展规划、宏观调控目标和产业政策并指导实施；制定全国出版、印刷、复制、发行单位总量、结构、布局的规划并组织实施；参与拟定新闻出版业的经济政策和有关的经济性宏观调控措施；指导、推进新闻出版业的改革。
[10] 同前注1
[11] 《互联网新闻信息服务管理规定》，第5条
[12]国新办门户网站：“王晨强调：努力推动我国网络媒体建设迈上新台阶”//www.scio.gov.cn/xwbjs/zygy/wangchen/jh/201010/t790646.htm，最后访问日期2010/11/29
[13] 一个实例就是《南方周末》的网络版，除了登载本单位已刊发新闻外，也实际上拥有“新闻汇编”的权利，严格来说也是新闻自由的一种体现。见“大学生起薪与农民工接近：干吗上大学”，作者：“综合”，
//www.infzm.com/content/52759，最后访问时间2010/11/29；另一个实例，也可参见人民网：舆情频道—案例库，//yq.people.com.cn/CaseLib.htm，最后访问时间2010/11/29，也是对合法新闻综合采编的表现。
[14] 如原新闻标题为“湖南常德抢尸事件调查”，瞭望东方周刊，//www.lwdf.cn/wwwroot/dfzk/society/249813.shtml，最后访问日期2010/11/29
网易新闻频道转载后改为“湖南常德称抢尸是为维稳 防止家属停尸要挟”，
//news.163.com/10/1129/13/6MLKK5H70001124J.html，最后访问日期2010/11/29
[15] 如原新闻标题为“‘史上最强政府招考’最新进展：被爆并不是第一次”，中国广播网，//china.cnr.cn/gdgg/201011/t20101129_507395775.html，最后访问日期2010/11/29
网易新闻频道转载后改为“福建屏南招聘‘量身定做’ 党校教师要求境外学历”，//news.163.com/10/1129/11/6MLFHC4300014JB5.html，最后访问日期2010/11/29
[16] 其他规定是
(一)反对宪法所确定的基本原则的；
(二)危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；
(三)损害国家荣誉和利益的；
(四)煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；
(五)破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；
(六)散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；
(七)散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；
(八)侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；
(九)含有法律、行政法规禁止的其他内容的。
《管理办法》与《管理规定》在这些项目上完全相同。
[17] 同前注13
[18] 戴维斯：《裁量正义》，p64-69，商务印书馆2009年9月第1版.